ОТРАСЛИ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ КОМПЛЕКСЫ
В.Д. Гончаров, С.В. Котеев, В.В. Рау
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОТРАСЛЯХ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА
В статье рассматриваются вопросы регулирования рыночных процессов в продовольственном комплексе и его отдельных отраслях. Выявлены некоторые направления повышения эффективности и конкурентоспособности его функционирования в современных условиях.
Глобальные кризисные явления последних лет в очередной раз подтвердили актуальность и необходимость разработки действенных механизмов и моделей государственного регулирования рыночных процессов как в мировой, так и национальных экономиках, а также в их наиболее крупных и значимых секторах. Опыт многих развитых и развивающихся стран приводит к пониманию того, что в условиях глобализации лишь рациональное и научно-обоснованное сочетание и взаимодополнение регулирующих и рыночных воздействий способно обеспечить высокую и устойчивую социально-экономическую эффективность и конкурентоспособность современного производства.
Система экономического и организационного воздействия на продовольственный рынок должна включать формы и методы как прямого, так и косвенного государственного регулирования, обеспечивать возможность самостоятельной производственно-коммерческой деятельности всех звеньев агропромышленного комплекса, повышения их хозяйственной активности.
Методы прямого воздействия предполагают регулирование со стороны государства, при котором субъекты экономики вынуждены приходить к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на внешних предписаниях. В качестве примера назовем налоговое законодательство, юридические правила в области амортизационных отчислений, бюджетные процедуры по государственным инвестициям. Прямые методы часто имеют высокую эффективность из-за оперативного достижения экономического результата. Однако у них есть серьезный недостаток - создание реальных помех рыночному процессу.
Методы косвенного регулирования проявляются в том, что государство не влияет прямо на принимаемые субъектами экономические решения. Оно лишь создает предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе экономических решений субъекты тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям государственной экономической политики.
Преимущественно методы государственного воздействия осуществляются в отношении отраслей, являющихся либо стратегически важными, либо недостаточно эффективными в рыночной среде. К таким отраслям, в частности, можно отнести и сельское хозяйство. По другим отраслям спрос и предложение формирует преимущественно рынок, исходя из реально складывающейся ситуации, налоговой политики государства, доходов потребителей.
Комплекс мер, способствующих развитию продовольственного рынка и обеспечению сбалансированного спроса и предложения, должен включать:
Стимулирование производства отечественной продукции посредством применения налоговых регуляторов, кредитов и т. д.;
Регулирование цен и тарифов;
Установление государственного заказа на социально-значимые продовольственные товары;
Развитие оптовых продовольственных рынков;
Совершенствование взаимоотношений сельскохозяйственных и пищевых предприятий с торговлей;
Регулирование импорта и экспорта;
Дотации и социальную защиту малообеспеченных слоев населения.
Важное место в экономическом механизме государственного регулирования продовольственного комплекса занимают долго- и среднесрочное прогнозирование и планирование. Однако вопросам стратегического планирования и прогнозирования в АПК РФ уделяется недостаточно внимания. Имевшиеся ранее недостатки планово-распределительной системы зачастую автоматически переносятся на современное планирование. В условиях формирования цивилизованного продовольственного рынка прогнозирование и планирование как функции управленческой деятельности не только сохраняют свое место в системе экономического механизма, но и существенно расширяют сферу своего воздействия на агропромышленное производство. Вместе с тем имеют место изменения на всех уровнях управления продовольственным комплексом. Каким принципам должны отвечать прогнозные и плановые разработки в современных условиях? Прежде всего, необходимо, чтобы они носили преимущественно рекомендательный (индикативный) характер по отношению к отечественным товаропроизводителям. При этом последние должны иметь полное право выбора тех направлений своей деятельности, которые являются наиболее эффективными в конкретной ситуации, складывающейся на продовольственном рынке. Как правило, согласие достигается в рамках индикативных процедур, при которых государство разрабатывает и представляет комплексный прогноз макроэкономического развития на ближайшую и отдаленную перспективу. Индикативное планирование давно и успешно применяется в Японии, Франции, Нидерландах и ряде других стран, где оно является частью государственной социально-экономической политики.
С целью приближения к практике необходимо, чтобы макроэкономический прогноз развития АПК, во-первых, представлял собой детальный и конкретный документ, в котором должны быть зафиксированы целесообразные межотраслевые и народнохозяйственные пропорции, а во-вторых, стал научной основой для выработки конкретных хозяйственных договоренностей между правительством и сельскими товаропроизводителями.
При разработке прогнозно-аналитических обоснований целесообразно предусмотреть в них оптимизацию территориального разделения труда в продовольственном комплексе, при котором каждый регион, исходя из специфики природноэкономических условий, производит преимущественно наиболее конкурентоспособную продукцию, предназначенную для реализации на региональных и мировом рынках. Переход к регулируемой экономике вызывает также необходимость дополнить содержание прогноза развития и размещения продовольственного комплекса обоснованием объемов и динамики импорта и межрегиональных связей, что позволит повысить общую эффективность его функционирования в системе народного хозяйства страны.
В систему регулирования экономических отношений АПК входит финансовое, бюджетное, кредитное, налоговое и ценовое регулирование. Примером является Франция, где довольно жесткий режим государственного регулирования цен частично сохранился до настоящего времени. Методологический аспект ценообразо-
вания в развитых странах состоит в выработке государственными органами общих принципов, методов и нормативов установления цен. Например, при государственном регулировании цен на молочную продукцию в США Конгресс определяет «справедливый» уровень контрольных цен на молоко, масло, сыр. Если рыночные цены падают ниже этого уровня, то продукты скупает государство и использует их на бесплатные завтраки для школьников, поддержку малоимущих, продовольственную помощь слаборазвитым странам, а также экспорт другим государствам.
Сокращение производства продовольственной продукции в РФ в 1990-е годы наряду с существенным повышением потребительских цен создало благоприятные условия для притока на отечественный внутренний рынок импортных товаров. При этом следует отметить, что постоянный рост цен на отечественные продукты снижает их конкурентоспособность не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. Казалось бы логичным, что под давлением конкуренции со стороны зарубежных товаропроизводителей цены должны бы снижаться. Но они в основном растут. В результате не выигрывает ни население, ни в конечном счете бюджет.
Эффективность государственной политики в этих условиях зависит от обоснованного гибкого и дифференцированного подхода к регулированию и поддержке продовольственного комплекса. В переходный период государственная поддержка должна носить селективный характер, не приводящий к разбалансировке рыночных механизмов.
Таким образом, государство с помощью экономических рычагов оказывает прямое и косвенное влияние на формирование экономических интересов субъектов АПК. Общая цель государственной политики заключается в создании благоприятной экономической, социальной, правовой среды и организационном обеспечении эффективного и устойчивого развития.
Рассмотрим некоторые вопросы государственного регулирования на примере одной из основных сфер продовольственного комплекса - пищевой промышленности.
Несмотря на принимаемые в последние годы меры по оздоровлению экономики этой отрасли, ее положение остается напряженным. Удельный вес убыточных предприятий в производстве пищевых продуктов, включая напитки, увеличился с 19,2% в 1995 г. до 25,1% в 2008 г. Рентабельность производства пищевых продуктов снизилась за этот же период с 16,3 до 10,8%. При оборачиваемости капитала возникла довольно сложная ситуация: неконтролируемый рост импорта и значительное сокращение производства сельскохозяйственной продукции привели к существенному недоиспользованию производственных мощностей. Например, в 2005 г. производственные мощности по выработке мяса использовались лишь на 45%, цельномолочной продукции - на 48, сыров сычужных - на 61, муки - на 44, крупы
На 30, маргариновой продукции - на 56, масла животного - на 27% (табл. 1).
В последние годы использование производственных мощностей по ряду видов продукции несколько улучшилось, но есть еще существенные резервы для увеличения выпуска пищевых продуктов на действующих предприятиях.
На фоне эйфории по поводу темпов экономического роста в 2001-2008 гг. для России сохраняет остроту проблема продовольственного импорта. Отсутствие четкого механизма регулирования промышленного и сельскохозяйственного производств и проблемы качества продукции приводят к тому, что с повышением заработной платы потребительский спрос зачастую все более смещается в пользу импортной, более дорогой, но качественной продукции. И если стоимость импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья в 2000 г. составила 7,4 млрд. долл., в 2001 г. -9,2, в 2005 г. - 17,4, то в 2008 г. она возросла до 35,2 млрд. долл. США.
Таблица 1
Использование среднегодовой мощности предприятий по выпуску отдельных видов пищевой продукции, %
Пищевая продукция 1992 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2008 г.
Сахар-песок из сахарной свеклы 86 86 76 86 86
Хлеб и хлебобулочные изделия 61 44 40 39 41
Кондитерские изделия 61 46 50 62 65
Макаронные изделия 89 44 46 63 64
Масла растительные 71 35 61 70 63
Маргариновая продукция 61 20 42 56 60
Пиво 66 51 79 74 74
Безалкогольные напитки 19 17 37 59 54
Плодоовощные консервы 51 21 32 66 54
Мясо (в парном весе) 57 32 18 45 58
Колбасные изделия 66 54 52 66 67
Консервы мясные 61 39 40 45 46
Масло животное 67 35 25 27 32
Цельномолочная продукция (в пересчете на молоко) 41 24 32 48 54
Сыры сычужные 72 51 49 61 65
Консервы молочные 55 48 55 61 58
Мука 79 53 45 44 47
Крупа 62 39 24 30 34
Источник: .
Импортируемая сельскохозяйственная продукция из стран дальнего зарубежья получает значительные государственные субсидии и в связи с этим активно конкурирует с отечественной пищевой продукцией, рост затрат на производство которой катастрофичен, а бюджетных дотаций хронически не хватает. Втягивание России в импортную зависимость по продовольствию чревато в дальнейшем неконтролируемым повышением цен.
Россия ввозит в значительных объемах сахар-сырец, растительное масло, кукурузу. Особо следует сказать о мясе птицы. В страну в отдельные годы его завозится более миллиона тонн. И это несмотря на то, что уже накоплен богатый отечественный опыт производства данного вида мяса, имеются современные птицефабрики и при соответствующей государственной поддержке можно было бы достичь полной самообеспеченности в уже ближайшей перспективе (табл. 2).
За годы реформ резко увеличился импорт сахара-сырца. Увеличение доли перерабатываемого сахара-сырца в общем объеме произведенного в стране сахара наряду с кажущейся выгодностью закупок импортного сырца (удлиняется производственный цикл сахарных заводов) имеет следующие отрицательные последствия. Во-первых, Россия попадает в экономическую и продовольственную зависимость от зарубежных стран. Во-вторых, неконтролируемый импорт сахара-сырца, приводящий к сокращению выработки сахара-песка из отечественного сырья, влечет за собой экономические и социальные потери (резкое сокращение рабочих мест в свеклосеянии, в семеноводстве, переработке, торговле и т. д.). В-третьих, даже относительно невысокие цены на сахар-сырец являются призрачным преимуществом. Если в условиях возрастающей товарной интервенции будет разрушено свеклосахарное производство РФ, страны-экспортеры в любой момент резко повысят цены на сахар-песок и сахар-сырец.
Однако в последние годы в продовольственном хозяйстве страны произошли некоторые позитивные сдвиги. Положительным фактом является, в частности, улучшение ситуации с сырьевой базой масложировой промышленности. Во второй половине 90-х годов прошлого столетия из России вывозилось до трети урожая
семян подсолнечника. В результате из всех ведущих экспортеров маслосемян только Россия осуществляла последующий массовый импорт растительного масла. Мощности предприятий по выработке растительного масла были загружены, например, в 1998 г. на 46%, в 1999 г. - на 48%. Принятые Правительством РФ меры позволили существенно сократить экспорт маслосемян за рубеж. Например, в 2008 г. из России было вывезено лишь 85 тыс. т семян подсолнечника, 48 тыс. т рапса, 53,3 тыс. т семян льна. В то же время импорт только подсолнечного масла в Россию сократился с 176,3 тыс. т в 2002 г. до 112 тыс. т в 2008 г. Следовательно, еще предстоит осуществление дальнейших мер по сокращению экспорта сырья и уменьшению импорта растительного масла.
Таблица 2
Импорт основных продовольственных товаров, тыс. т*
Продукция 2002 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Мясо свежее и мороженое (без мяса птицы) 1153 1340 1411 1489 1710
Мясо птицы свежее и мороженое 1383 1329 1283 1295 1224
Рыба свежая и мороженая 464 787 686 870 881
Молоко и сливки сгущенные 59,2 146 145 131 160
Масло сливочное и прочие молочные жиры 140 133 165 123 140
Картофель 210 103 376 274 574
Томаты 182 355 418 560 685
Лук и чеснок 454 543 578 658 503
Виноград 100 291 321 381 407
Яблоки 367 730 838 935 1064
Чай 166 180 173 182 182
Пшеница 265 577 1397 465 179
Ячмень 171 252 188 273 132
Кукуруза 449 201 295 93,5 362
Масла растительные 1083 1002 848 956 1121
соевое 473 93,6 24,6 36,6 108
подсолнечное 176 131 100 132 112
пальмовое 318 600 543 576 688
Сахар-сырец 4453 2893 2629 3413 2418
Сахар белый 483 625 350 296 165
Какао-бобы 70,7 68,6 68,6 68,6 60,1
Макаронные изделия 40,4 79,4 87,8 75,4 65,4
Кофе 25,8 39,7 55,6 64,6 75,5
* По данным Федеральной таможенной службы с учетом импорта товаров из Республики Беларусь.
Источник: .
Наряду с подотраслями, которые после 2000 г. стали в большей степени ориентироваться на проблемы экспорта продовольственной продукции, в пищевой промышленности есть подотрасли, имеющие ярко выраженную импортную зависимость. Классическим примером является мясная промышленность. Так, в 2008 г. импорт мяса и мясопродуктов возрос до 3,2 млн. т по сравнению с 2,3 млн. т в 1995 г. В результате доля импорта в общих ресурсах увеличилась в отрасли с 25% в 1995 г. до 38% в 2008 г.
Обеспечение продовольственной безопасности России предполагает наращивание объемов отечественного производства мяса при синхронном импортозамеще-нии мясных продуктов. Однако на практике происходит рост импорта мяса и мясопродуктов при увеличении производства мяса в стране. Следовательно, по мере выхода животноводства из кризисного состояния в России не происходит адекватного импортозамещения .
Таким образом, без модернизации аграрного сектора, пищевой и перерабатывающей промышленности и повышения конкурентоспособности продовольствен-
ных товаров следствием роста потребительского спроса могут стать изменения структуры предложения в пользу импортных продовольственных продуктов. Необходима четкая, финансово обеспеченная стратегия развития АПК страны, что позволило бы увеличить производство продуктов питания и повысить уровень жизни населения.
Спрос на пищевую продукцию в отличие от других потребительских товаров не столь тесно связан с уровнем доходов населения. С помощью лишь рыночных механизмов нельзя сохранять равновесие спроса и предложения на отдельные виды пищевой продукции и поддерживать стабильность продовольственного обеспечения населения. Поэтому на государственном уровне должен решаться вопрос о регулировании цен на отдельные виды продуктов питания с учетом сложившейся конъюнктуры продовольственных рынков в регионах страны. Во всех развитых странах существуют законы о ценах, которые на определенный период и по ограниченному ассортименту позволяют государству эффективно их регулировать. Возможен и второй вариант: оказывать помощь малообеспеченным слоям населения в виде дотаций. На современном этапе такой способ также является достаточно логичным: сокращается разрыв в доходах различных слоев населения, что должно в целом способствовать снижению социальной напряженности и росту спроса на продовольственную продукцию.
Важнейшими рычагами регулирования пищевой промышленности и в целом продовольственного сектора являются также кредиты и налоги. Испытывая недостаток оборотных средств, перерабатывающие предприятия регулярно прибегают к кредитам. В целом по пищевой промышленности кредиторская задолженность на конец 2008 г. составила 511,6 млрд. руб., а дебиторская - 350 млрд. руб. Просроченная кредиторская задолженность предприятий пищевой промышленности на этот период составила 22 млрд. руб., а просроченная дебиторская - 23 млрд. руб. Однако только часть предприятий отрасли способна гарантированно возвращать кредиты и платить по ним проценты.
Одной из причин неудовлетворительного состояния экономики отрасли являются высокие налоговые изъятия у товаропроизводителей, не оставляющие в их распоряжении финансовых ресурсов на развитие и совершенствование производства. Убыточность части предприятий отрасли - во многом следствие существенного налогового бремени.
Идея снижения налогов имеет много приверженцев в государствах с переходной экономикой. Многое зависит от конкретной ситуации. В США, реформируя налоговую систему, обеспечили переход от умеренного налогообложения к еще более умеренному. В России речь идет о переводе хозяйствующих субъектов из условий тяжелого налогового бремени в умеренные. Однако в аграрном секторе и пищевой промышленности подходить к данному вопросу следует дифференцированно. Необходимо руководствоваться значением вырабатываемой продукции для питания населения и экономическим положением отрасли. Вряд ли следует наращивать темпы производства, например пива. В то же время нужно увеличивать выпуск мясных и молочных продуктов, круп, комбикормов. О комбикормах следует сказать особо. Не решив проблему с ними, нельзя в ближайшей перспективе существенно увеличить производство мясомолочной продукции. Следовательно, только выбрав приоритетные направления можно повысить эффективность функционирования продовольственного комплекса в целом.
В переходный период поддержка предприятий аграрного сектора и пищевой промышленности имеет преимущественно селективный характер. Государство поддерживает те предприятия, у которых более высокая отдача от вложенных
средств. Критерий селективной поддержки - общий объем продаж, рентабельность, уровень использования материальных ресурсов.
Важной задачей государственного регулирования АПК является также достижение и поддержание паритета отношений обмена между сельским хозяйством, перерабатывающей промышленностью и торговлей. Возникший в 1990-е годы диспаритет цен привел к тяжелым финансовым последствиям для большинства сельских товаропроизводителей и предприятий перерабатывающей промышленности в ряде регионов страны. В связи с этим было бы целесообразно, чтобы основная часть дополнительного дохода, образующегося вследствие либерализации цен на пищевую продукцию, из торговли переместилась в сферы производства и переработки сельскохозяйственных продуктов. В настоящее время доля сферы обращения, например, по мясным и молочным продуктам колеблется от 21 до 31,8% розничной цены (табл. 3).
Таблица 3
Структура розничных цен на отдельные виды мясомолочной продукции в 2008 г.
(на конец года), %
Вид продукции Стоимость сырья и основных материалов Расходы на про-извдство, включая коммерческие расходы Полная себестои- мость единицы продук- ции Прибыль убыток (-) промышленных предприятий Налог на добавленную стоимость (НДС), акциз и другие налоги Отпускная цена с НДС и другими налогами Плата за доставку продукции покупателям, осуществляемую перерабатывающим предприятием Оборот сферы обращения, включая НДС, начисленный организациям розничной торговли
Говядина(кроме бескостного мяса) 51,7 9,1 60,8 3,1 6,7 70,6 2,5 26,9
Свинина (кроме бескостного мяса) 50,9 7,0 57,9 3,8 6,2 67,9 0,3 31,8
Колбаса вареная высшего сорта 45,3 14,7 60,0 7,7 7,9 75,6 0,2 24,2
Мясо птицы 46,6 23,6 70,2 0,9 5,0 76,1 0,0 23,9
Молоко цельное пастеризованное 41,4 24,8 66,2 4,3 7,1 77,6 0,5 21,9
Сметана (15-20% жирности) 38,9 23,2 62,1 6,7 7,1 75,9 0,4 23,7
Творог жирный (не менее 5% жирности) 39,2 20,2 59,4 7,1 6,7 73,2 0,3 26,5
Творог нежирный (менее 5% жирности) 36,6 209 57,5 6,6 6,3 70,4 0,4 29,2
Масло сливочное 60,7 19,3 80,0 -8,4 7,0 78,6 0,2 21,2
Сыры сычужные твердые и мягкие 42,1 18,6 60,7 2,8 5,8 69,3 0,0 30,7
Во многих странах мира нередко туризм оказывался тем рычагом, использование которого позволяло оздоровить всю национальную экономику страны. Туризм играет значительную роль в формировании валового внутреннего продукта, создании дополнительных рабочих мест и обеспечении занятости населения, активизации внешнеторгового баланса. Туризм влияет на такие ключевые отрасли экономики, как транспорт и связь, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и другие, т.е. выступает своеобразным катализатором социально - экономического развития. Туризм стал одним из самых прибыльных видов бизнеса в мире. По данным Всемирной туристской организации (ВТО), он использует примерно 7% мирового капитала, с ним связано каждое 16-е рабочее место, на него приходится 11 % мировых потребительских расходов и он дает 5% всех налоговых поступлений. Эти цифры характеризуют прямой экономический эффект функционирования индустрии туризма. Развитый туризм называют одним из главных феноменов XX века.
На наш взгляд, перспективы развития туристского комплекса во многом зависят от усиления государственного регулирования туристской сферы на общенациональном уровне, которое должно сочетаться с современной стратегией продвижения региональных турпродуктов. Государственное регулирование въездного туризма представляет целенаправленное воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов -- участников этого вида бизнеса и рыночную конъюнктуру для обеспечения благоприятных условий развития туризма, реализации государственных приоритетов. Оно включает в себя разработку государственной политики в этой сфере и выбор механизмов ее реализации.
Регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:
- · координацию и содействие развитию туризма в глобальном масштабе, которое осуществляется посредством Всемирной туристской организации при участии международных финансовых организаций;
- · согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейское Сообщество);
- · согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которое осуществляется через специально созданные государственные органы и общественные ассоциации туристских организаций.
Государственное регулирование развития туризма - это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Это - сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики регулирования развития туризма, обоснования ее цели, задач, основных направлений, выбора инструментов и методов ее проведения (Рис. 4.).
В международной практике сложились три подхода к государственному регулированию въездного туризма.
Первый подход предполагает решение вопросов развития туризма на местах (самостоятельно субъектами хозяйствования) на основе принципов рыночной экономики.
Такой подход эффективен в развитых странах, где преобладают частные компании разной величины и специализации. Основное условие для такого подхода: страна должна быть привлекательна для иностранных туристов во всех отношениях и не нуждаться в особой рекламе ее туристского продукта на мировом рынке. В этом случае можно обойтись без специальных органов государственного регулирования туризма.
Второй подход предполагает создание специального государственного органа, наделенного значительными полномочиями и финансовыми ресурсами. Данный подход эффективен в случае, когда интересы въездного туризма требуют значительных средств для создания и поддержания на высоком уровне национального туристского продукта и туристской инфраструктуры, привлечения прямых иностранных инвестиций, поддержки мелкого и среднего бизнеса, обеспечения безопасности иностранных туристов.
Существует третий подход, когда функции государственного регулирования туризма возложены на многофункциональное министерство. В министерстве создается специализированное подразделение, которое занимается разработкой и совершенствованием нормативно-правовой базы, осуществляет координацию министерств, ведомств и региональных властей по вопросам развития международного туризма; налаживает связи с другими странами и международными организациями по вопросам развития туризма, занимается продвижением национального туристского продукта за рубежом; осуществляет информационное обслуживание туристского бизнеса.
Регулирование деятельности в туризме в большинстве зарубежных стран происходит при участии государственного и частного секторов.
Рисунок 4 - Методы государственного регулирования туризма
Результаты исследований, проведенных Всемирной туристической организацией (ВТО), показали растущее участие частных структур в процессе развития международного туризма при активной их поддержке со стороны государства.
Предполагается необходимым государственное регулирование в глобальном порядке осуществлять по двум основным обобщенным направлениям.
Первое направление связано с корректировкой рыночного саморегулирования путем составления планов (прогнозов) и государственных программ с учетом достаточно высокой степени стихийности осуществляемых сейчас соотношений в системах "спрос - предложение" на многие важные виды выпускаемой продукции и оказываемых услуг.
Второе направление обеспечивает осуществление социальных программ и социальное ориентирование рыночной экономики. Рыночное саморегулирование без должного государственного вмешательства приводит: к росту монополизации, ускорению расслоения населения страны на богатых и бедных, сокращению тех отраслей, которые не являются источниками получения моментальной прибыли (наука, культура, искусство, здравоохранение, просвещение и т.д.).
Таким образом, государственное регулирование в сфере туризма может осуществляться путем воздействия на расширение туристического рынка и осуществления соответствующей социальной политики.
Воздействие на расширение туристического рынка требует разработки рыночной стратегии продвижения туристического продукта. Стратегия представляет собой выбор долгосрочной оптимальной модели поведения на туристическом рынке, исходя из его особенностей. При любом стратегическом подходе соответствующие воздействия со стороны государственного и частного секторов обязательны.
Воздействие со стороны государственных органов различных уровней является определяющим в становлении организационно-экономического механизма управления отечественной сферой туризма.
Основными задачами государственного регулирования являются:
ѕ принятие решений по разработке организационно-экономической и социальной политики в области развития туризма, а также подготовка и принятие плана такого развития;
ѕ создание условий для решения проблем социального, адресного туризма;
ѕ разработка программ развития государственного и частного секторов, с учетом перечисленных только что направлений;
ѕ обеспечение эффективного инвестирования государственного и частного секторов;
ѕ обеспечение постоянного контроля за ходом и направлением развития туризма, учитывая его перспективность, как в экономике, так и в социальной жизни общества.
Государство регулирует туристский сектор непосредственно через Министерство по туризму или национальные туристские организации (НТО), а также косвенно с помощью правовых рычагов, поддержки своей инфраструктуры и международной политики. Государство влияет на туризм двумя путями: управляя спросом и доходами или управляя предложением и ценами. Для управления спросом государство использует следующие инструменты: маркетинг и продвижение, ценообразование и ограничение доступа. Составной частью маркетинга являются мероприятия по продвижению туризма, проводимые государством, и преследуют цель пробуждения спроса у потенциальных клиентов. Согласно рекомендациям ВТО эти мероприятия должны быть направлены на создание качественного имиджа страны, основанного на ее привлекательных символических характеристиках. Существуют разные способы создания качественного имиджа страны - это встречи специалистов с журналистами, приглашенными в страну, командировки отечественных специалистов за рубеж, выступления по телевидению и радио, бесплатное распространение брошюр, слайдов и видеоматериалов, а также участие в различных выставках-ярмарках, для чего приобретается стенд. Поскольку число организаций, включенных в мероприятия по продвижению туризма, велико, важную роль играет координация действий, которой обычно занимаются представительства государственных организаций за рубежом. Средства, выделяемые из бюджета на проведение мероприятий по продвижению туристского имиджа страны, могут превышать половину бюджета государственных организаций, причем большая часть бюджета идет на финансирование паблик рилейшнз (от одной трети до двух третей). Эффективность мероприятий по продвижению может увеличиться с помощью международных соглашений по кооперации между министерствами по туризму или организациями, ответственными за туризм. Цель этих действий - обмен или объединение усилий по продвижению (распространение плакатов, аудио- и визуальных материалов, совместное использование представительских офисов и т.д.). Существуют разные средства, с помощью которых государство может регулировать цены на туристскую продукцию. Во-первых, многие достопримечательности в стране находятся в сфере влияния государственного сектора, большинство авиакомпаний контролируется государством, а во многих развивающихся странах даже гостиницы принадлежат государству. Как правило, социальная инфраструктура и транспортные сети считаются естественными монополиями, и если они не принадлежат государству, то должны по крайней мере им контролироваться. Косвенно государство может повлиять на цену с помощью экономических рычагов (например, используя валютный контроль, который может привести к ограничению обмена валюты, в результате чего туристы вынуждены будут менять валюту по завышенной цене и тем самым увеличивать реальную цену путешествия); с помощью налогов от продаж, открытия магазинов в таможенных зонах и т.д. Государство, помимо вышеуказанных рычагов, может повлиять на спрос с помощью лицензирования или градации по качеству обслуживания. Эта мера особенно часто применяется в гостиничном бизнесе, когда количество предлагаемых номеров превосходит спрос и с помощью регулирования цен правительство не может устранить этот дисбаланс. Регулирование цен является очень непопулярной в рыночной экономике мерой, на которую правительства некоторых стран все-таки идут, чтобы сдерживать отечественные компании от соблазна получения сиюминутной выгоды в ущерб долгосрочным интересам туристского бизнеса страны. Кроме того, правительство, контролируя цены, может защитить интересы туристов, оградить их от сверхрасходов и, таким образом, поддержать репутацию страны.
Рисунок 5 - Система государственного регулирования развития туризма
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристической деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Государственное регулирование туристической деятельности осуществляется следующим путем:
ѕ создания нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристической индустрии;
ѕ содействия в продвижении туристического продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
ѕ защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
ѕ стандартизации в туристической индустрии, сертификации туристического продукта;
ѕ установления правил въезда в РФ, выезда из неё и пребывания на её территории с учетом интересов развития туризма;
ѕ прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
ѕ налогового и таможенного регулирования; представления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристической деятельностью на территории РФ и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом;
ѕ содействия кадровому обеспечению туристической деятельности;
ѕ развития научных исследований в сфере туристической индустрии;
ѕ содействия участию туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристических программах; обеспечения картографической продукцией.
Таким образом, масштабность и важность туризма свидетельствуют о его принадлежности к стратегическим отраслям экономики страны, что требует непосредственного государственного регулирования, с целью обеспечения пропорциональности развития территориальных и отраслевых народнохозяйственных комплексов, обоснования политики занятости, обеспечения роста бюджетных доходов и управления состоянием платежного баланса.
Эффективному развитию туризма во многом мешает отсутствие четкого государственного регулирования развития туризма, неразвитость инфраструктуры, а также недостаточность изучения туризма с научной точки зрения.
Опыт различных стран показывает, что успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне воспринимается эта отрасль, насколько она пользуется государственной поддержкой. Любое цивилизованное государство для того, что бы получать от туриндустрии доходы в бюджет, должно вкладывать средства в исследование своих территорий для оценки туристического потенциала, подготовки программ развития турбизнеса, проектов необходимой инфраструктуры курортных регионов и туристических центров, и в информационное обеспечение, и в рекламу.
Пояснительная записка к Контрольной точке № 3
Определение характерных черт рыночной и плановой экономики в экономической системе
(установление действующего процентного соотношения между рынком и планом )
Ответ на этот вопрос должен быть сведен к заполнению Таблицы 1.
Таблица 1.
Первичные данные для определения характерных черт рыночной и плановой экономики в экономической системе
| Отрасль | Доля отрасли в системе хозяйствования, % от ВВП | Доля занятых в отрасли от общего числа занятых в экономике, % | Наличие регулирования отрасли со стороны государства да / нет | Описание действующей формы конкуренции в отрасли | |
| Агропромышленный комплекс | |||||
| Легкая промышленность | |||||
| Топливно-энергетический комплекс | |||||
| Химико-лесной и металлургический комплекс | |||||
| Строительство | |||||
| Машиностроительный комплекс | |||||
| Военно-промышленный комплекс | |||||
| Транспорт и связь | |||||
| Другие отрасли сферы услуг |
Отрасль
Список отраслей формируется, исходя из структуры народного хозяйства конкретной экономики. Представленный список, возможно, не является полным. По ходу выполнения контрольной работы Вы должны будете сформировать свой список по отраслям на основе полученных данных об экономике.
Доля отрасли в системе хозяйствования
Оценка отрасли в данном случае делается на основе показателя «ВВП по секторам (отраслям) экономики». Общая логика: даны данные по объему ВВП страны (принимаем как общее для всех отраслей) ® каждая отрасль производит некий объем продукции (также дано в денежном выражении) ® далее определяем, какой процент составляет эта часть в общем объеме ВВП страны, то есть % от ВВП. Это позволит определить какое именно место (по масштабу) занимает отрасль в экономике страны.
Преобладающий вид собственности
Так как речь идет об оценке соотношения между рынком и планом, то есть насколько система саморегулируема (децентрализована) или централизована, то мы устанавливаем соотношение по двум формам собственности: частной и государственной. ТОЛЬКО ПО НИМ!!! Никой личной, интеллектуальной и даже общественной не должно быть в изложении, даже если Вы можете их выявить по ходу описания системы (просто оставляете их без внимания).
Как выявить соотношение? Возможно, по отраслям будет изначально дано процентное соотношение частной и государственной собственности. Также, возможен вариант, указания процента государственных предприятий (они функционируют на базе государственной собственности) в общем объеме предприятий отрасли (тоже принимают за эквивалентный процент государственной собственности).
Доля занятых в отрасли от общего числа занятых в экономике
Скорее всего, будет указана численность занятых к абсолютных числах (то есть в тыс. человек). В этом случае алгоритм таков: если изначально не дана общая численность занятых в экономике, то суммируете все абсолютные величины по отраслям, то есть 100% занятых ® рассчитываете какой процент (долю) в общей численности составляет число занятых в конкретной отрасли ® после заполнения всей таблицы Вы сможете понять к какому сектору экономики относится та или иная отрасль, следовательно сможете найти, какая доля занятых приходится на частный и государственные сектора ® одна из характеристик для искомого соотношения рынок – план.
Наличие регулирования отрасли со стороны государства
Важно помнить, что государственное регулирование можно разделить на два вида: прямое и косвенное. При ответе на данный вопрос в таблице «да» в скобках необходимо указать вид регулирования с разъяснением. Например, да (прямое, 63% спроса в данной отрасли формируется за счет государственного заказа).
Методы прямого воздействия предполагают такое регулирование со стороны государства, при котором поведение экономических субъектов основано не на самостоятельном выборе, а на четких предписаниях государства. Они предполагают прямое подчинение предприятий государству. К числу прямых методов относят: государственный заказ (если > 25% государственного заказа в системе спроса, то отрасль уже регулируема), целевые программы, огосударствление экономики (расширение масштабов государственной собственности), управление государственной собственностью и законотворчество.
Знать особенности государственного регулирования отрасли строительства необходимо на фоне развивающегося строительного рынка Российской Федерации. Последние годы наблюдаются изменение хозяйственно уклада и расширение возможностей субъектов, работающих в этом секторе. От состояния строительного сектора зависит трудоспособность других сфер экономики и уровень жизни населения. Его контроль представляет собой систему управления этим видом деятельности при обязательном участии государственных органов.
Государственное регулирование строительного сектора гарантирует совершенствование системы, объединение персональных и общественных интересов для развития экономики, увеличение конкуренции, а также создание баланса между накоплением и инвестиционной деятельностью на основании различных видов планирования и финансирования отрасли из бюджета страны. Ниже рассмотрим, в чем суть государственного регулирования, каковые ее особенности, и какие органы занимаются этими вопросами
Регулирование строительного сектора на государственном уровне - вид управленческой деятельности государства, в которой принимают участие уполномоченные органы, обеспечивающие оптимизацию экономических отношений в строительстве для защиты частных и публичных интересов участников взаимоотношений.
Государственное регулирование формируется из:
- Создания единой политики в сфере строительства, жилищного и градостроительного сектора.
- Нормативно-правового регулирования - градостроительного и технического.
- Государственного надзора и строительного контроля.
Особенность госрегулирования заключается в создании правовых норм, которые обязательны для всех участников строительного рынка.
Особенности государственного регулирования отрасли строительства
В состав инвестиционно-строительного сектора входят следующие «элементы»:
- Инвесторы (заказчики, строительные компании). В этой категории частные организации, государства, предприятия различных форм собственности и физические лица, которые инвестируют деньги в создание или поддержание строительных объектов.
- Подрядные и проектно-изыскательные строительные компании, предприятия промышленности стройматериалов или стройиндустрии, а также прочие организации строительного сектора, обеспечивающие воплощение в жизнь инвестиционных проектов. Они осуществляют проектирование, создание стройматериалов, изделий, конструкций и других элементов строительного рынка.
- Компании различных отраслей народного хозяйства, которые занимаются поставкой товаров, материалов и услуг для остальных участников.
- Коммерческие и центральные банки, которые производятся расчеты.
- Информационные или посреднические компании.
В производственном и жилищном секторе строительства создана мощная сеть государственного регулирования и контроля. На сегодняшний день выделяются следующие формы этого процесса.
Техническое регулирование (ТР)
Задача строительного регулирования заключается в организации стандартов в секторе безопасности и качества, которые бы ни создавали препятствий создателям товаров и услуг на строительном рынке. Это важный момент, ведь изменения в этой сфере приводят к корректировке ценообразования, себестоимости продукции, уровня затрат субъектов деятельности, сертификации.
С правовой позиции задачи технического регулирования заключаются в следующем:
- Контроль выполнения технических регламентов. Выявление нарушений в этом секторе требует принятия неотложных мер воздействия.
- Надзор за сферами производственного и жилищного строительства.
- Защита здоровья и жизни людей, в том числе сохранение окружающей среды.
Государственное ТР в строительном секторе имеет вид аккредитации, организации регистрационных мероприятий, приема готовых сооружений, ввода их в эксплуатацию и решения других задач. Кроме того, техническое регулирование обеспечивает создание и ведение реестра уже реализованных работ в отношении объектов производственного и жилищного сектора.
Задача государственных структур заключается в стимулировании участников строительного рынка на выполнение действующих регламентов. Как следствие, удается повысить качество возводимых сооружений, снизить уровень опасности для жизни/здоровья людей, использующих строительные объекты.
Контроль государства в сфере ТР и ГСН имеет много общего, в том числе в отношении выполняемых функций:
- Наблюдение. Контролирующие органы используют разные организации из производственного или жилищного сектора в качестве «подопечных». Они берут на себя функцию регулирования и контроля.
- Сбор информации. В эту категорию входит получение данных о контролируемом объекте и выполнении им действующего техрегламента и требований законодательства.
- Принятие мер. Если подконтрольные органы нарушили техрегламент или действующие нормы, к ним применяются меры воздействия, а виновные лица наказываются. В частности, органы регулирования вправе создавать реестр нарушителей и привлекать такие субъекты к ответственности.
- Определение причин, которые привели и появлению такой ситуации, а также принятие мер, исключающих нарушения в будущем. Реализацию задач берет на себя государственная служба статистики, в отчетах которой находят отражение нарушения в строительном (жилищном и производственном) секторе.
Государственный строительный надзор
Не менее важным элементом считается строительный надзор со стороны правительства, который возлагается на органы исполнительной власти и государственные службы. В ряде случаев полномочия переходят к Минобороны РФ. Если объект не попадает в зону влияния упомянутого органа и Ростехнадзора, задачи ТР возлагаются на исполнительную власть.
Существует мнение, что промышленный сектор является саморегулируемым. Это ошибочное представление, ведь здесь работают общепринятые принципы. В процессе проверки уделяется внимание законности возведения (реконструкции) объекта. Другими словами, контролируются действия строительной компании. В процессе проверки обращается внимание на технический и правовой сектор проверки. Уполномоченный орган выполняет следующие задачи - контролирует выполнение действующих норм, определяет правонарушение и меры наказания.
Главной целью является обеспечение прозрачности всех этапов деятельности, обеспечение положительной динамики в развитии строительного сектора, ускорение процесса реализации общих целей. Также надзорные мероприятия подразумевают выполнения следующих задач:
- Организации строительных работ.
- Выполнение правил реализации различных мероприятий (монтажных или арматурных).
- Контроль правильности нанесения покрытий, защищающих от коррозии, а также решение других вопросов.
Чтобы повысить качество работ, в действующем регламенте определен период выполнения проверок, указаны предметы надзора, основания для проведения различных мероприятий, а также критерии включения в реестр. Ряд вопросов касается саморегулируемых органов, от которых также требуется выполнение действующих норм.
Выдача разрешений
Вопросы выдачи разрешений на строительство рассмотрены в земельном кодексе, ГрК РФ, а также правовых и ряде других актов. Полномочия выдачи таких бумаг лежат на местной (исполнительной) или федеральной власти. Здесь многое зависит от объекта проверки. После окончания строительных работ объект вносится в реестр. Стоит учесть, что некоторые сооружения не требуют получения разрешения (ст. 36 ГрК РФ) - это территории, которые заняты линейными объектами или участками общего пользования, памятники кульнаследия и другие.
Ранее приемка сооружений, входящих в жилищный сектор, осуществлялась с привлечением специальной госкомиссии. На современном этапе разрешение на ввод оформляется той же структурой, что и разрешение на строительство. В правовом секторе вопрос регулируется крайне жестко - формируется и заполняется реестр, назначаются ответственные лица. Но проверяющие органы вправе отказать в разрешении на ввод или строительство. У застройщика, в свою очередь, имеется право подать в суд.
Формирование цен и смета
Государственное регулирование подразумевает контроль в сфере цен и составления сметной документации. Практика такова, что в сфере строительства (жилищного и промышленного) допускаются погрешности в процессе расчетов рабочей силы и применяемого строительного материала. Задача правового регулирования заключается в следующем:
- Уменьшение отклонений расчетных параметров от реальных данных.
- Ведение реестра нарушений.
- Разграничение власти между государственными и местными органами.
- Установление системы нормативов на федеральном уровне.
В России работу по контролю цен и смет ведет Федеральный центр, который специально создан для решения подобных задач. Он находится в подчинении Минрегионразвития РФ. Действующие меры воздействия позволяют проектировочной организации точно определить лимит финансирования, и на базе полученной суммы принимать решение.
Какие отрасли строительства регулируются?
Как отмечалось выше, государственное регулирование относится к главным секторам строительства - промышленного и жилищного. Суть такой деятельности заключается в систематизации работы уполномоченных структур и защите участников строительного рынка.
В состав государственного регулирования входят следующие типы регулирования - градостроительное, нормативно-правовое, техническое и строительный контроль. В каждом направлении деятельности имеются индивидуальные нюансы в вопросах разработки правовых норм. Например, госрегулирование в сфере градостроения ориентируется на ГрК РФ. Здесь все процессы связаны с развитием пригородных и городских участков, в том числе к работе людей на этой территории.
В состав строительного регулирования также входит территориальное планирование, инженерные изыскания, градостроительное зонирование, проектирование, в том числе строительство, реконструкция и ремонт объектов капстроительства. Государственное регулирование в секторе градостроения подразумевает получение строительной фирмой статуса СРО, а также контроль деятельности генподрядчика.
Кроме того, в промышленной и жилищной сфере строительства контролируются отношения, которые связаны с предупреждением ЧС, принятием мер по обеспечению безопасности строительства, а также действий по ликвидации последствий.
Какие органы проводят регулировку?
Функции контроля строительной деятельности лежат на федеральных органах власти. На современном этапе это Минрегионразвития РФ, которое проверяет и реализует государственные решения в сфере строительства. Кроме того, в государственном регулировании участвуют следующие органы:
- Минобороны РФ.
- Федеральная служба по атомному, технологическому и экологическому надзору.
- Федеральная служба охраны РФ.
- ФСБ РФ.
- Органы госвласти субъектов РФ.
Особенности функционирования некоторых отраслей порождают необходимость прямого государственного регулирования их деятельности. При этом главным аргументом регулирования является общественная значимость отрасли или продукции. Однако большинство регулируемых отраслей имеют в своем составе естественно монопольные сегменты.
Инструментарий новой институциональной теории позволяет рассматривать государственное регулирование фирм с двух позиций: как размывание прав собственности и как долговременный специфический контракт между государством и фирмой, занимающейся особым видом деятельности.
Через контроль ценообразования для большинства регулируемых предприятий в одностороннем и принудительном порядке государством вводятся ограничения на допустимый размер прибыли фирмы, то есть ограничивается ее право на присвоение остаточного дохода. Таким образом, происходит размывание прав собственности, которое перестраивает ожидания экономического агента, снижает для него ценность ресурса, меняет условия обмена. Р егулируемые фирмы вынуждены вырабатывать адаптивные модели поведения, минимизирующие издержки или упущенную прибыль, возникающие вследствие государственного регулирования. Следовательно, действия государства по регулированию ценообразования частных фирм не могут соответствовать критерию эффективности и снижают уровень благосостояния общества.
Однако критерию эффективности не противоречит расщепление (дифференциация) прав собственности, которое носит добровольный и двусторонний характер. Главный выигрыш от рассредоточения правомочий теоретиками прав собственности усматривается в том, что экономические агенты получают возможность специализироваться в реализации того ли иного частичного правомочия (например, в праве управления или в праве распоряжения капитальной стоимостью ресурса). Перераспределение прав в соответствии с относительными преимуществами, которые имеет каждый из участников хозяйственного процесса в каком-то виде деятельности, повышает общую эффективность функционирования экономики .
Вместе с тем экономисты признают, что в реальности отделить процессы расщепления от процессов размывания прав собственности очень трудно. Поэтому регулирование одновременно можно трактовать как контракт между государством и фирмой, который является добровольным и соответствует интересам обеих сторон. Посредством такого контракта государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая может быть получена в некоторых отраслях в силу естественных условий их организации, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен. А фирма, в соответствии с контрактом, получает доступ к специфическим ресурсам или особому виду деятельности, и главное - полную или частичную защиту от конкурентов.
Для исследования российской ситуации нами принимается контрактная теория регуляционных отношений. Все регулируемые фирмы до перехода страны к рыночным отношениям находились в государственной собственности. Передача части собственности от государства в частное владение можно рассматривать как одно из условий контракта в обмен на частичное ограничение права присвоения новым собственником остаточного дохода.
В этом случае возникают проблемы эффективности контракта и контроля его соблюдения. Регулируемые фирмы в условиях российской действительности должны приспосабливаться не только к издержкам, которые они несут в связи с регулированием, но и к устойчивому неисполнению условий контрактов со стороны государства. Однако поведение регулируемых фирм в целом укладывается в традиционные виды: неоправданное завышение издержек, поиск ренты и различные формы оппортунистического поведения.
Теория заинтересованных групп объясняет также появление перекрестного субсидирования во многих регулируемых отраслях. В результате перекрестного субсидирования часто оказывается, что доминирующая группа потребителей получает преимущества над другими группами через решения регулирующих органов о необходимости субсидирования. Гипотеза о том, что регулирующие органы порождают перекрестноесубсидирование, была проверена на основе статистических данных за периоды в истории регулирования электроэнергетикив Америке, когда еще оставались несколько нерегулируемых штатов. Промышленные потребители покупают большие количества электроэнергии, чем домохозяйства, их число относительно невелико, так что они могут более эффективно лоббировать регуляторов. Таким образом, согласно этой гипотезе, отношение тарифов для населения к тарифам для промышленных потребителей должно быть выше в регулируемых штатах при том, что различия в издержках обеспечения услуг обеим группам не существенны. Статистические исследования подтвердили эту гипотезу, регулирование вынуждало население субсидировать промышленных потребителей.
Однако возможность "захвата" регулируемого органа может быть ослаблена, если отрасль регулируется несколькими комиссиями. В этом случае давление со стороны доминирующей группы на нескольких регулирующих субъектов затруднено. Тот же эффект наблюдается, когда регулирование отрасли осуществляется на разных уровнях, и федеральными, и региональными органами одновременно. Однако в этом случае издержки влияния повышаются вместе с ростом масштабов регулирования.
Неэффективность регулирования проявляется в резко различающихся результатах воздействия на цены. В ряде исследований американских ученых эмпирически было доказано, что в таких отраслях как электроэнергетика и электросвязь регулирование способствовало установлению цен на 10-20% ниже в сравнение с нерегулируемой монополией. Но эти рынки представляют случай устойчивой естественной монополии. Напротив, в отраслях транспорта, где естественная монополия не является устойчивой, и где в прошлом конкуренция была официально подавлена через ограничение входа и контроль минимальных цен, эмпирические исследования показывают противоположные результаты. Регулирование в этих отраслях американской экономики способствовало повышению цен. За период 1969-1974, регулирование, пооценкам Т. Килера,способствовало повышениюстоимости авиабилетов в среднем на 22 - 52%. Ежегодно, это составляло от $1,4 до $1,8 миллиардов долларов общественных потерь . Главные причины этих непомерных тарифов - различные формы X-неэффективности, появившейся в результате неоправданного регулирования этих отраслей.
Ярким примером неэффективности регулирования служит сравнение нерегулируемых внутриштатных и регулируемых федеральных тарифов на авиарейсы по Калифорнии и Техасу. В 1975 году на маршрутах одинаковойдлины и соединяющих одни и те же города, внутренние тарифы были существенно ниже. Дерегулирование авиалиний и грузовых перевозок в концу 1970-х и начале1980-х привело к снижению цен, главным образом из-за появления новых конкурентов. Например, стоимости авиабилетов на рынках, обслуживаемых People Express уменьшились на 40 - 50%. За период с 1976 по 1983 годы цены на грузовые перевозки на коротких и средних расстояниях упали на 12-14 % .
Однако многие из этих достижений впоследствии были утеряны. Причиной, по мнению большинства экономистов и политиков, послужила снисходительная антимонопольная политика в течение правления администрации Рейгана, позволяющая слияния компаний и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, дерегулирование приветствуется лишь в той мере, в которой заменяет регулирование конкуренцией.
Оппортунистическое поведение . Характерной особенностью регулируемых фирм является наличие оппортунистического поведения в формах сокрытия информации от регулирующего органа; злоупотребления монопольным положением ; снижения качества продукции и услуг.
Завышение издержек тесно связано со стремлением регулируемых фирм к информационной закрытости. В российской экономикереальное положение дел монополистов является, как правило, тщательно скрываемой информацией, регулирующий орган не всегда имеет дело с достоверными и надежными данными. Таким образом, трудности создания эффективной системы регулирования социально значимых отраслей в российской экономике усугубляются также непрозрачностью финансовых потоков в регулируемых отраслях.
Так как во многих случаях регулируемые фирмы оказываются монополистами на рынке, практика выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением. Практически раз в месяц Министерство по антимонопольной политике России возбуждает дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении МПС России, и ежегодно антимонопольными органами рассматривается порядка 200 заявлений по фактам нарушений антимонопольного законодательства железными дорогами. Эта статистика достаточно стабильна в течение ряда последних лет . Среди типичных примеров - расширение перечня, утвержденного МПС и Минэкономики, работ и услуг, оплачиваемых по договорным тарифам. Вместо регулируемых тарифов потребителям нередко навязываются необоснованно высокие договорные тарифы или дополнительные услуги, не предусмотренные прейскурантом, часто завышаются объемы фактически проведенных работ и оказанных услуг. Как правило такие ситуации имеют место в районах, где железные дороги являются практически единственным видом транспорта. Также наблюдается дискриминация грузовладельцев, имеющих собственный подвижной состав. За перевозку собственным парком даже по официальным расценкам им приходится платить больше, чем за перевозку парком железной дороги.
Другой формой оппортунистического поведения регулируемых фирм является снижение качества производимой продукции или услуг. Во многих регулируемых отраслях существуют высокие издержки измерения качества производимой продукции или услуг, поэтому регулируемая фирма имеет возможности снижать качество в условиях установленных государством цен.
Контракты между государством и регулируемыми фирмами большей частью являются формальными. Одновременно в этой сфере достаточно широко используются и имплицитные контракты. В существующихусловиях неопределенности регуляционные контракты не могут быть полными.
Российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений. Это служит источником противоречивости государственного регулирования. Так, многим регулируемым отраслям в период перехода к рынку государством были определены взаимоисключащие роли - обеспечивать экономический подъем и развитие экономики и одновременно служить основным источником доходов государственного бюджета всех уровней, а также обеспечить выполнение социальных функций . При этом приоритетнымиоказались фискальная и социальная функция.
Неэффективность существующих контрактов между государством и регулирующими органами в России отражается в наличие практики перекрестного субсидирования. Покупатели регулируемых предприятий делятся на три группы: население, бюджетные организации и коммерческие потребители. Как правило, органы регулирования устанавливают наименьшие тарифы для населения, часто на уровне или даже ниже себестоимости. Тарифы для бюджетных организаций выше, но эту группу потребителей отличает крайне низкая дисциплина платежей. Самыми высокими оказываются тарифы для коммерческих потребителей. Таким образом, в большинстве случаев решается проблема доходов, выпадающих за счет первых двух групп потребителей. Но спрос коммерческих потребителей является наиболее эластичным, они проявляют большую активность в поиске альтернативных поставщиков услуг там, где это возможно. Многие предприятия строят собственные генераторы электрической энергии и водозаборы с высокой себестоимостью производства, предпочитают использовать сотовую связь для междугородных и международных переговоров вместо электросвязи и т. д. При этом издержки предприятий оказываются сравнимыми с регулируемыми тарифами, а качество услуг и надежность поставок намного выше. Таким образом, регулируемые фирмы теряют наиболее выгодных клиентов, а значит и значительную часть дохода. Если эти тенденции окажутся устойчивыми, то в недалеком будущем основными потребителями продукции и услуг регулируемых компаний останутся бедное население и неплатежеспособные бюджетные организации.
Особо нужно сказать о задолженности бюджетных организаций, которая составляет значительную долю в общей сумме дебиторскойзадолженности регулируемых фирм. Ведь именно само государство как собственник этих предприятий в конечном счете оказывается должником регулируемых компаний. Таким образом, неплатежи со стороны бюджетных организаций являются проявлением нарушения контракта государства и регулируемых фирм. Достоверность обещаний и дисциплина выполнения обязательств со стороны государства, как института, определяющего правила игры в целом, имеет важнейшее значение для повышения эффективности контрактных отношений.
Особенностью отношений данных сторон является ситуация, когда одна из сторон контракта (государство) выступает в то же время в качестве арбитра в разрешении спорных вопросов. Поэтому совершенствование регуляционных контрактов должно быть направлено на повышение их формализации, полноты и эффективности.
Совершенствование отраслевого регулирования в России связано со следующими важнейшими направлениями. Необходимо четкое определение критериев целесообразности регулирования для различных отраслей: при каких условиях отрасль или производство отдельных видов продукции должно подвергаться регулированию и, что особенно важно, когда и при каких условиях возможно дерегулирование и каков его механизм. В тех же случаях, когда регулирование действительно необходимо, оно будет наиболее эффективно при создании механизмов, обеспечивающих эффективные контрактные отношения между всеми сторонами, а также в условиях соответствующей институциональной среды.
Крупнейшие российские многопродуктовые компании ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", железные дороги под управлением МПС имеют в своем составе естественно-монопольное ядро и, следовательно, являются субъектами естественной монополии на федеральном уровне, их деятельность подлежит прямому государственномурегулированию. Важность государственного регулирования этих объектов обостряется макроэкономическим эффектом их деятельности.
В период перехода от командной экономики к рыночным методам хозяйствования деятельность субъектов естественной монополии на федеральном и локальном уровняхявляется важнейшим фактором как макро- такмезо- и микроэкономической стабильности. Отсутствие адекватного механизма отраслевого регулирования привело к ситуации, в результате которой тарифная и товарно-кредитная политика важнейших инфраструктурных отраслей стала одной из причин инфляции издержек, тяжелого финансового положения большинства предприятий. Нельзя переоценить роль естественных монополий в формировании «институциональных ловушек» на основе всеобщего кризиса неплатежей, побочными следствиями которого оказались подвижность собственности большинства российских предприятий, препятствия демонополизации экономики и развитию конкуренции.
Налицо имплицитный контракт между слабым государством и сильными заинтересованными группами. Государство обеспечивает субъектам инфраструктурных отраслей возможность получать монопольную ренту в обмен на обеспечение минимального уровня социальной стабильности в стране и финансовой состоятельности государственного бюджета и бюджетных организаций.
Поэтому искусственное сдерживание тарифов на продукцию и услуги естественных монополий не может решить проблем страны и самих регулируемых компаний. Эффективность реформирования экономики естественно - монопольных структур, создание механизма действенного государственного регулирования ценообразования естественных монополий, организация конкуренциии дерегулирование потенциально конкурентных сегментов данных отраслей могут стать основой реального снижения тарифов, создать предпосылки роста в других отраслях российской промышленности.
Успешность вышеназванных действий зависит от ликвидации возможности получения субъектами естественных монополий природной и монопольной ренты и внедрения институтов, ослабляющих влияние отраслевых заинтересованных групп. Наиболее реальный путь - формирование достаточно сильной коалиции антимонопольных сил в лице не связанной с ТЭКом крупной промышленности и общественных организаций, представляющих интересы мелкого бизнеса и домохозяйств.
Кокорев В.Р. Институциональная реформа в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии // Вопросы экономики. 1998. №4. [v] См. «Результаты исследования ЕБРР и Всемирного банка свидетельствуют о панибратских отношениях между государством и предприятиями» // Трансформация. 1999. Декабрь. С.6-9.
По мнению специалистов этих организаций, уровень «захвата» государственных органов определяется способностью отдельных людей или компаний платить за нормативные документы, соответствующие их личным интересам. (Там же, с.6)
Keeler T.E. Deregulation and Scale Economies in the U.S. Trucking Industry: An Econometric Extension of the Survivor Prin-ciple // Journal of Law and Economics. 1989. № 32. P.P. 399 - 424.
Bnieckner J.K. and Spiller P.T. Competition and Mergers in Airline Networks // International Journal of Industrial Organization. 1991. №9. P . P . 374 - 382.
