Реформы бюджетной системы. Направления бюджетной реформы Проведена бюджетная реформа

Введение

Состояние общественных финансов неразрывно связано с экономическим состоянием государства в целом, поскольку сектор государственного управления, через который происходит перераспределение общественных финансов, является неотъемлемой частью экономической системы любой страны.

Поэтому для анализа основных направлений бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет, необходимо рассмотреть источники бюджетного кризиса, побудившего законодателя и Правительство РФ искать новые решения в управлении общественными финансами.

На практике был подтвержден давно известный факт: любая норма может совершенствоваться, если есть инструмент, посредством которого можно было бы обеспечить ее соблюдение.

Цель исследования - рассмотреть бюджетную реформу в России.

Задачи исследования:

проанализировать предпосылки бюджетной реформы РФ;

охарактеризовать направления бюджетной реформы России.

Объектом исследования является Российская Федерация.

Предметом исследования - бюджетная реформа в России.

1. Предпосылки бюджетной реформы в России

С начала 1970-х гг. экономический рост в СССР становился все более аномальным. Доля сырьевых ресурсов в экспорте росла, притом что доля продукции обрабатывающих отраслей падала. Неэффективность социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и управленческой иерархии, которая обеспечивала координацию хозяйственной деятельности прямыми распорядительными актами, стала очевидным фактором.

В 1980-е гг. цены на нефть снизились в шесть раз. Последний источник, благодаря которому жила экономика Советского Союза, иссяк. При этом сельское хозяйство находилось в плачевном состоянии, за импорт нужно было платить валютой, а наш экспорт не был востребован.

Кризис выразился в возникновении резко отрицательного сальдо торгового баланса, дефиците текущего баланса и бюджетном дефиците.

Дефицит бюджета усугублялся кризисом неплатежей. Начались различные взаимозачеты, уплата налогов в товарной форме, бартер. На фоне товарного дефицита нарастали проблемы с выплатой заработной платы, пенсий и других социальных выплат. Недовольство населения возрастало. В стране начались массовые акции протеста (начиная с недовольства в очередях к товарному прилавку и заканчивая перекрытием железнодорожных путей).

Устанавливаются новые формы предоставления социальных льгот, так называемые натуральные льготы, - просто кому-то предоставляются бесплатно транспорт, коммунальные услуги, телефонная связь.

Провозглашенный Конституцией РФ принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности постепенно приводит к пониманию того, что не может один собственник взять на себя обязательство, а другой собственник безвозмездно нести бремя по его исполнению.

Таким образом, формирование законодательства в социальной сфере и базовых экономических основ нового Российского государства шло разнонаправленными курсами.

В 1990 г. формируется банковская система. При этом не установлено никаких требований к капиталу банков, отсутствует банковский надзор. За три года число банков в России достигло значительной цифры - 1400.

Чуть позже происходят серьезные изменения в функциях Центрального банка РФ. Он перестал обслуживать платежи государства; требование об обязательности обслуживания счетов бюджета и бюджетных учреждений только Центральным банком РФ отменяется. Возникает вполне понятный процесс перевода счетов бюджетов в коммерческие банки.

Это привело к тому, что бюджетные деньги просто исчезали, в том числе и на выплату заработной платы, пенсий, пособий, оплату государственного оборонного заказа, коммунальных услуг и т.п.

В то время, когда счета бюджетных учреждений были рассредоточены в коммерческих банках, на них учитывались не права на принятие и оплату обязательства, а непосредственно денежные средства, которые переводились со счета Минфина России на банковские счета этих учреждений. Это были тысячи банковских счетов и миллиарды рублей. На каких-то счетах средства лежали невостребованными, где-то их не хватало на оплату текущих потребностей. Перераспределение средств в ситуации разрозненных банковских счетов и отсутствия системы управления ресурсами в рамках единого счета было невозможно.

В результате Российская Федерация, распределив все денежные средства по счетам в коммерческих банках, потом у них же эти денежные средства и заимствовала для пополнения ликвидности своего счета.

Наконец, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации. В то время это был значительный шаг вперед в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Наряду с четким разграничением прав, обязанностей и ответственности участников бюджетного процесса, описанием процессов составления, утверждения и исполнения бюджетов Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджета с соблюдением требований единства кассы. Для федерального бюджета тем «кассиром», который производит и учитывает все платежи в процессе исполнения бюджета, стало Федеральное казначейство.

Реализация положений Бюджетного кодекса на практике имела свои организационные и методологические трудности.

Прежде всего, перед Правительством РФ и Минфином России стояла задача создать и внедрить концепцию единого казначейского счета (далее - ЕКС). Концепция ЕКС была утверждена Правительством РФ в 2000 г.

В рамках этой работы необходимо было закрыть отдельные банковские счета всех участников бюджетного процесса и перевести все потоки бюджетных средств (и поступление, и выбытие) на единый счет Федерального казначейства.

В свою очередь, все федеральные бюджетные учреждения должны были открыть свои лицевые счета только в Федеральном казначействе.

Сложно и неоднозначно шел этот процесс и в отношении операций, осуществляемых Министерством обороны РФ, а также доходов, администрируемых таможенными органами. К сожалению, остается еще ряд нерешенных вопросов, но принципиальное внедрение ЕКС состоялось, и оно позволило ускорить доступ к ресурсам, необходимым для осуществления платежей, сократить сроки получения отчетности по всем операциям в процессе исполнения бюджета.

Кроме того, внедрение ЕКС позволило обеспечить соблюдение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Ситуация, когда к 1998-1999 гг. образовалась задолженность субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом в размере 18 млрд. руб. из-за применения зачетных механизмов исполнения обязательств перед государством, сейчас невозможна.

Товарная форма платежей и неденежные расчеты в российской экономике в 1998-1999 гг. достигали 67%.

С внедрением ЕКС налогоплательщики были выведены из бюджетных правоотношений. Дело налогоплательщика - уплатить, а дело органов Федерального казначейства - подсчитать, сколько он уплатил, в том числе и товарной формой; учесть эту информацию при определении общего объема того или иного дохода, поступившего на конкретной территории; определить, как этот доход должен распределяться между федеральным и региональным бюджетом; и уменьшить то, что полагается субъекту Российской Федерации, на сумму, эквивалентную товарной поставке от налогоплательщика в пользу субъекта Российской Федерации, а все «живые деньги» (их именно так тогда называли) зачислить на единый счет федерального бюджета.

После введения этого механизма субъектам Российской Федерации стало невыгодно стимулировать товарную форму уплаты налога, поскольку без «живых денег» было невозможно по крайней мере платить бюджетную заработную плату. Другим преимуществом казначейской системы исполнения бюджета, установленной Бюджетным кодексом, стало внедрение жесткого контроля за соблюдением положений норм федерального закона о федеральном бюджете органами Федерального казначейства на стадии, предшествовавшей платежу (предварительный контроль). Чем четче исполнялся закон о бюджете, тем, как это ни странно, яснее становились очевидные ошибки в законодательном регулировании бюджетных правоотношений.

До реализации казначейского исполнения бюджета невозможно было установить, чем вызваны те или иные проблемы - просчетами в бюджетной политике или просто неправомерными действиями бюджетополучателей. И только тогда, когда Федеральное казначейство на стадии предварительного контроля стало отслеживать и санкционировать все платежи, не допуская при этом нецелевого использования бюджетных средств, стали очевидны пороки, которые заложены в самом бюджете.

Все острее стали проходить дискуссии о необходимости бюджетной реформы, в том числе о переходе на среднесрочный бюджет, о создании иных организационно-правовых форм учреждений, оказывающих государственные услуги, об изменении бюджетной классификации и по другим направлениям бюджетной реформы, формализованным в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249.

В рамках бюджетной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, можно выделить три основных направления: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети.

Первым по времени осуществления направлением стало реформирование системы межбюджетных отношений (далее - МБО). Правовые предпосылки данной реформы содержатся во многих нормативных актах и демонстрируют связь данного мероприятия с иными направлениями реформирования в государстве (реформы местного самоуправления, разграничения полномочий, административная реформа, налоговая реформа и т.п.), но основным нормативным актом, отразившим это мероприятие, стал Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений». Основные изменения в системе регулирования МБО по данному Закону сводятся к следующему:

) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ;

) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;

) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;

) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Отметим ряд принципиальных изменений, внесенных в БК РФ и отражающих новый подход к межбюджетным отношениям. Так, в новой редакции норм гл. 16 БК РФ исключены положения, устанавливающие принципы межбюджетных отношений, что, на наш взгляд, затрудняет понимание закона и его реализацию, поскольку из текста закона исчезли базовые положения, на которые должна опираться система межбюджетных трансфертов. При этом изменено само название гл. 16: в новой редакции она именуется «Межбюджетные трансферты», т.е. речь идет не о самих отношениях, а о способах (методах) их регулирования, что, с одной стороны, сужает круг регулируемых отношений, с другой - позволяет конкретизировать их. В ст. 7 - 9 БК РФ раскрывается содержание бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Термин «бюджетная компетенция» (совокупность прав и обязанностей по формированию и исполнению бюджета), используемый в прежней редакции БК РФ, более широк, нежели предлагаемый законодателем новый термин «бюджетные полномочия» (предмет ведения и права и обязанности конкретного вида субъектов бюджетных прав), следовательно, менее точно отражает содержание прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Под единым кассовым обслуживанием всех бюджетов теперь понимается ведение единого казначейского счета, все остальные мероприятия не подпадают под этот термин.

Также изменилась структура местных бюджетов: уменьшена доля регулирующих доходов за счет роста доли закрепленных доходов, увеличена финансовая помощь, как направленная на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так и носящая целевой характер.

Реформа осуществляется не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Совершенствование региональных и муниципальных финансов осуществляется по нескольким направлениям, определенным Правительством РФ:

реформа бюджетного процесса и управления расходами;

бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;

административная реформа;

реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики;

совершенствование системы управления инвестициями;

развитие системы бюджетных закупок;

создание условий для развития доходной базы;

повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

совершенствование долговой политики;

межбюджетные отношения;

среднесрочное финансовое планирование;

повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.

Также концептуальные основы реформы отражены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. №467-р, утвердившем Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг.

Реформа межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в течение нескольких лет осуществляется прежде всего за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Если проанализировать уже осуществленные мероприятия, можно сделать вывод, что в рамках данных реформ на региональном уровне проводились различные мероприятия, направленные на совершенствование налогообложения, совершенствование тарифной политики, отказ от перекрестного субсидирования, развитие системы управления долгом и т.д.

Министерство финансов РФ предлагает объединить на всех уровнях бюджетной системы фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития и создать единые фонды софинансирования расходов.

Таким образом, новая система межбюджетных отношений может быть охарактеризована следующими принципиально новыми чертами:

основа новой системы МБО - БК РФ, НК РФ, законы, регламентирующие статус и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления;

новые уровни бюджетной системы;

разделение расходных обязательств;

отмена так называемых необеспеченных мандатов;

долгосрочное закрепление доходов;

выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по определенным формулам;

жесткие бюджетные ограничения.

На федеральном уровне многие мероприятия первого этапа бюджетной реформы уже нашли свое воплощение на практике, а вот второй этап только начинает находить свое воплощение.

Базовые основы второго этапа бюджетной реформы - совершенствования бюджетного процесса - были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса. Анализ осуществляемых мероприятий и предложенных Министерством финансов РФ поправок в бюджетное законодательство позволяет выявить основные черты нового варианта осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации (с точки зрения высших финансовых органов государства):

наличие обязательного многолетнего финансового плана;

действующие и принимаемые обязательства;

целевое использование бюджетных средств - ориентация не на затраты, а на результат;

конкуренция администраторов бюджетных средств и бюджетных программ;

мягкое планирование - жесткое исполнение и т.д.

Подобные цели реформирования обозначены в связи с некоторыми проблемами осуществления бюджетного процесса на современном этапе. Так, перспективный финансовый план государства лишь последние два-три года включается в бюджетный процесс на постоянной основе. Предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования, поскольку в сфере публичных финансов невозможно ставить цели, задачи, планировать результаты деятельности без достаточной перспективы, что, в свою очередь, повлечет переориентирование осуществления бюджетных расходов для достижения общественно значимых результатов. Это также повышает эффективность администрирования расходов. Минфин РФ предлагает утверждать на три года и сам федеральный бюджет, а для субъектов Федерации и муниципальных образований предоставить право выбора из нескольких схем.

Предлагается осуществлять рассмотрение проекта федерального закона о бюджете в трех чтениях. Предметом первого чтения предлагается сделать основные параметры и бюджет действующих обязательств; второе чтение должно быть посвящено бюджету по принимаемым обязательствам (новые расходы) и текстовым статьям; третье чтение должно рассматривать бюджет в целом и приложения к закону по главным распорядителям бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета должен рассматриваться одновременно с проектом бюджета или до него.

Предложенные Минфином РФ изменения в БК РФ нашли свое отражение в разработанном им законопроекте о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Поскольку целью реформы является переход на управление не затратами, а результатами, в центр бюджетного процесса в соответствии с законопроектом фактически помещен главный распорядитель бюджетных средств, уточняются его полномочия на всех уровнях бюджетной системы. Кроме того, определяются полномочия новых участников бюджетного процесса - администраторов доходов и источников финансирования дефицита. Более подробно по сравнению с действующей редакцией БК РФ регламентируется статус и полномочия получателя бюджетных средств, поскольку он принимает бюджетные обязательства и должен исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. С этим направлением реформы бюджетного процесса связана реформа бюджетных учреждений, о чем будет сказано ниже.

С точки зрения Минфина РФ, также необходимо усиливать роль внутреннего финансового контроля или аудита, что связано с предложением расширить права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Желательно, чтобы каждый главный распорядитель или крупное бюджетное учреждение имело специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, занимающееся разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов, и контролировало бы соблюдение этих процедур. Роль внешнего контроля должна быть сведена к проверке таких подразделений.

Третье направление бюджетной реформы - реформа бюджетных учреждений. Новая система бюджетных учреждений должна отвечать следующим признакам:

реструктуризация и оптимизация структуры сети бюджетных учреждений;

изменение статуса бюджетных учреждений;

новые организационно-правовые формы бюджетных учреждений;

работа бюджетных учреждений на основе нормативно-подушевого финансирования и соцзаказа;

государство (муниципальное образование) выступает как регулятор, организатор и заказчик услуг.

С точки зрения Минфина РФ, неважно, в какой организационно-правовой форме будут существовать учреждения, оказывающие бюджетные услуги. Гораздо важнее, что государственные (муниципальные) органы не будут нести по их обязательствам субсидиарную ответственность и утверждать смету, а будут финансировать оказанные услуги по факту предоставления или плану в соответствии с госзаказом по нормативно-душевому принципу. Количество бюджетных учреждений в результате реформы также должно сократиться.

Конечно, БК РФ не может и не должен регулировать все процессы реструктуризации, проведение которой обусловлено необходимостью организационного разделения функции заказчика и подрядчика при оказании бюджетных услуг. В настоящее время многие регионы уже приступили к реструктуризации бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций (наиболее часто избирается форма автономных некоммерческих организаций), что представляет значительный интерес. В ближайшее время процессы реструктуризации и перевода бюджетных учреждений в категорию негосударственных организаций будут активизированы, поскольку основными направлениями бюджетной политики Российской Федерации в 2007 году и среднесрочной перспективе предусмотрено принятие системных поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Одновременно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений», который вносит изменения в законодательные акты Российской Федерации для устранения противоречий между Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и действующими в настоящее время иными федеральными законами.

Основная цель Федерального закона «Об автономных учреждениях» - предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач. Закон определяет порядок создания, правовое положение и преобразование существующего типа государственных или муниципальных учреждений в автономные учреждения. При этом для автономного учреждения сохраняется единый порядок пользования и распоряжения имуществом - право оперативного управления, собственником же остается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. На практике возможно сохранение уже существующих бюджетных учреждений и дополнительное возникновение новых хозяйствующих субъектов в новой организационно-правовой форме - автономных учреждений. Однако правовой статус автономного учреждения гораздо шире, чем обычного бюджетного, - у него больше полномочий в отношении закрепленного имущества и шире ответственность по обязательствам. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, а имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением только недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Финансирование автономных учреждений должно будет осуществляться за счет субсидий и субвенций из соответствующего бюджета и иных не запрещенных законом источников. При этом автономное учреждение получает от учредителя определенные задания по своей основной деятельности, которые оно обязано выполнять.

бюджетный кодекс доход реформа

Заключение

Подводя итог бюджетной реформы в России, следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность общественных финансов, является не размер бюджетных ассигнований, заложенный в бюджете, а то, каким образом определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.

С точки зрения неоинституциональной теории регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения «правил игры», порядка взаимодействия участников бюджетного процесса, в то время как направления и объемы ассигнований можно отнести скорее к оппортунистическому поведению отдельных участников бюджетного процесса, желающих максимизировать свою полезность (скажем, предоставлять услуги меньшего объема и худшего качества).

Процедуры в рамках бюджетного процесса важны, поскольку они определяют не только формальный процесс принятия решений, но и согласование в рамках этого процесса требований всех социально-политических групп по вопросу эффективного использования финансовых ресурсов государства в рамках реализации социально-экономических целей (снижение оппортунистических издержек).

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ, услуг), иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.

Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, который учитывает такой институт, как неформальные ограничения (традиции, обычаи, другие нормативные правовые акты), и вводит институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, счетные палаты, суды и т.д.), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.

Список литературы

1.Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // КонсультантПлюс, 1992-2013

.Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // Консультант плюс #"justify">.Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // КонсультантПлюс, 1992-2013

.Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях» // КонсультантПлюс, 1992-2013

7.финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / Под ред. А.М. Лаврова. - М.: Ком-Книга, 2005. - С. 27.

.Распоряжение Правительства РФ от 23 января 2000 г. №107-р // СЗ РФ. - 2000. - №5. - Ст. 576 // СПС Консультант плюс

10.Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р <О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации // КонсультантПлюс, 1992-2013

.Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. - 359 с.

12.Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2007 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Принципы управления общественными

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

За последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации были осуществлены достаточно крупные структурные реформы.

В целом достигнута ситуация финансовой и макроэкономической стабильности. Бюджетным кодексом определены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Достаточно эффективно используются элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Федерации и в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений. Основной ее целью является обеспечение четкого разграничения расходных и доходных полномочий органов власти различных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней, которые не обеспечены соответствующими финансовыми средствами для их исполнения, так называемые «необеспеченные мандаты».

Необходимо также отметить, что созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечил устойчивость и защищенность федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.

Вместе с тем в настоящее время отсутствуют механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Это означает, что действующая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Необходимо сориентировать деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств (иначе их называют «администраторы бюджетных средств») с освоения выделенных им бюджетных ассигнований на достижение конечных общественно значимых результатов.

Отсутствие стимулов повышения эффективности управления государственными финансами проявляется в:

разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых администраторам бюджетных средств;

предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закреплении за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.

Рис. 2.2. Основные направления реформирования бюджетного

процесса на современном этапе.

Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса на современном этапе должно стать создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы, т.е. ее содержание, состоит в смешении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Сообразуясь с целью бюджетного реформирования, основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации можно представить следующим образом (рис. 2.2).

В рамках первого направления необходимо добиться максимального соответствия бюджетной классификации Российской Федерации требованиям международных стандартов. Это предполагает введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений, который обеспечит полный учет затрат по функциям органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы.

Иными словами, внедрение новой бюджетной классификации должно быть направлено на:

переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

согласование бюджетной классификации с Международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Целесообразно отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

К примеру, проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (согласно Концепции) может быть представлен в виде 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей функциональной классификации (приложение 1).

Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Проект классификации операций сектора государственного управления (приложение) предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

Очень важным является то, что учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включаются баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.

Так, главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Второе и третье направления бюджетного реформирования должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Следуя логике, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые (рис. 2.3).

Во-первых, это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив

процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики.

Во-вторых, даст возможность поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены).

И самое главное, это позволит ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Рис. 2.3. Схема разделения бюджетных расходных обязательств

на действующие и принимаемые.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К бюджету принимаемых обязательств относится объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.

Надо отметить, что в ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

Четвертое (основное) направление бюджетного реформирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Рис. 2.4. Основные направления повышения качества

бюджетного планирования.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. При этом переход к программно-целевому бюджетному планированию должен осуществляться с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Возможные пути повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования представлены на рис. 2.4.

Пятое направление бюджетного реформирования предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Международный опыт развитых государств показывает, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.

Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической апробации и отработки.

Поэтому, следуя принципу постепенности, при формировании проектов федерального бюджета в ближайшие годы предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн руб., в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.

Вышеобозначенные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с этим на федеральном уровне реформирование планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что новая система организации бюджетного процесса в Российской Федерации начнет действовать с 2007 г.

В этот период органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо будет разработать и утвердить собственные планы. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 г. созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетной системе государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти. Но этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, выявили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключается в том, что этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цель проведения этих реформ:

· поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
· обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
· повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
· формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
· оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
· обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 июля 1991г. № 146-ФЗ, заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов. В 1998г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

1) Реформирование межбюджетных отношений;
2) Реформирование бюджетного процесса;
3) Реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений)

В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг.». Продолжением работы в этом направлении стали «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. Издание этого закона повлекло внесение существенных изменений в 2003г. в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В 2008г. Министерство финансов РФ разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в РФ на 2009 - 2011 годы».

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Правительством РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана РФ» от 6 марта 2005г. №118, а также с подготовки и одобрения Правительством РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2006 - 2009 годах» № 249 от 22 мая 2006г. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2006 - 2009 гг. предусматривают осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты; введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета; изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

– итоги бюджетной реформы;
– основные среднесрочные программы бюджетных реформ Правительства РФ;
– роль "бюджетных правил" для обеспечения;

уметь

– охарактеризовать изменения, произошедшие за последнее десятилетие в бюджетном процессе в России;
– сформулировать основные направления дальнейшего реформирования бюджетного процесса в России;

владеть навыками

– расчета предельного объема расходов федерального бюджета в соответствии с "бюджетными правилами".

Ключевые понятия

Среднесрочные программы бюджетных реформ, Реформа системы оказания государственных услуг, Программа повышения эффективности бюджетных расходов

Основными результатами реализации в 2000-х гг. среднесрочных бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством РФ программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов Федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.) стали:

– создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
– организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований);
– разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;
– сокращение "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочение основных социальных обязательств;
– введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
– создание системы Казначейства России, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
– начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
– переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";
– установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
– создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами РФ и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы РФ продолжилось в рамках Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс:

1) повышение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ. В результате проведения взвешенной бюджетной политики, в том числе использования консервативного прогноза цен на нефть и ограничения увеличения расходов приростом ненефтегазовых доходов, дефицит и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета сократился соответственно с 6,0% и 13,7% ВВП в 2009 г. до 0,1% и 10,5% ВВП в 2012 г., а объем Резервного фонда увеличился с 1,7% ВВП в 2010 г. до 4,5% в 2012 г.

В 2012 г. принят Федеральный закон от 25.12.2012 № 268-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", который устанавливает правила определения предельного объема расходов федерального бюджета при базовой цене на нефть с целью снижения ненефтегазового дефицита и аккумулирования конъюнктурно обусловленных нефтегазовых доходов в суверенных фондах ("бюджетные правила"). Проект федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. сформирован в соответствии с указанными правилами;

2) совершенствование разграничения полномочий. С 1 января 2012 г. финансовое обеспечение милиции общественной безопасности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Одновременно с этим, Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" была предусмотрена передача ряда федеральных полномочий субъектам РФ (реализация активных мероприятий в области содействия занятости, формирование средств на финансовое обеспечение мероприятий по содействию занятости населения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в области содействия занятости населения, и государственных учреждений службы занятости населения), пополнение региональных бюджетов за счет доходов от взимания штрафов за нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения и увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц;
3) государственные программы РФ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. В 2010–2012 гг. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, – постановления Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", от 20.12.2012 № 1351 "О внесении изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации", приказ Минэкономразвития России от 22.12.2010 № 670 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации", приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817 "О внесении изменений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации". Правительством РФ организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ РФ;
4) переход к программной структуре расходов бюджетов. Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам РФ. В 2012 г. подготовлено более углубленное аналитическое распределение – по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее трансформировать "функциональную" структуру расходов федерального бюджета в "программную".

Подготовлен проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации РФ программной составляющей (на уровне целевых статей).

При методической поддержке Минфина России продолжалось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне.

В 2011 г. ряд субъектов РФ (например, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Брянская, Вологодская, Сахалинская области) уже преступил к формированию государственных программ субъектов РФ, а бюджет г. Москвы на 2012 г. принят в программном формате. В 2011 г. в 26, а по итогам 2012 г. уже в 38 субъектах РФ расходы, формируемые в рамках программ, составляли более 50% расходов соответствующих бюджетов;

5) оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. В 2010– 2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг.

Были приняты два базовых Федеральных закона от 08.05.2010 № 83-Φ3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (bus.gov.ru).

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы;

7) развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля. В 2012 г. Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации";
8) формирование комплексной контрактной системы в Российской Федерации. За период 2010–2012 гг. осуществлены меры, обеспечивающие развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг организациями государственного сектора и сектора государственного управления.

В настоящее время уже функционирует официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (zakupki.gov.ru).

Внедрена практика обоснования бюджетных ассигнований по расходам федерального бюджета на закупки товаров, работ, услуг во взаимосвязи с номенклатурой планируемых к закупке продукции и услуг, их стоимостными и натуральными показателями.

В рамках мероприятий по совершенствованию законодательства РФ в области государственных и муниципальных закупок принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусматривающий:

– комплексное регулирование закупок на различных этапах государственного (муниципального) заказа во взаимосвязи с бюджетным законодательством;
– упорядочение требований к документам, используемым при планировании закупок и исполнении контрактов, создание условий для формирования нормативного правового регулирования нормирования, увязку целей осуществления закупок с функциями и полномочиями органов власти и органов местного самоуправления, в том числе установленных документами стратегического и программно-целевого планирования;
– установление принципов информационного взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем в сфере закупок, в том числе официального сайта Российской Федерации;
9) реформирование системы бюджетных платежей. Сформированная система управления общественными финансами обеспечивает эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым казначейским счетом федерального бюджета, функционирование единых счетов бюджетов бюджетной системы РФ, позволяющее сконцентрировать в ЦБ РФ средства бюджетов бюджетной системы РФ;
10) развитие информационной системы управления государственными финансами. Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р).

Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

– отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики;
– незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;
– сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
– формальное применение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
– недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
– ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
– недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных "необеспеченных" мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов РФ и муниципальных образований;
– наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
– разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
– недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.

Исходя из этого, целью нового этапа бюджетной реформы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции БК и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.

Для ее достижения предлагается обеспечить решение следующих основных задач:

1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс;
2) упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
3) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
5) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.

Законодательное закрепление формируемых принципов управления общественными финансами будет осуществлено при подготовке и поэтапном введении в действие новой редакции БК.

Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках формирующейся в настоящее время системы документов государственного стратегического планирования.

Организация выполнения указанных мероприятий будет осуществляться в рамках соответствующих государственных программ РФ в соответствии с подготовленным проектом Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.

Выделяют следующие основные направления бюджетной реформы:

1. Реформирование межбюджетных отношений, главным итогом которых на сегодняшний день стало разделение уровней бюджетной системы с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

2. Реформирование бюджетного процесса который предусматривает осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета ориентированного на результат введения новой бюджетной классификации и бюджетного учета, измерения процедур составления рассмотрения проектов бюджета.

3. Реформирование бюджетной сети. В основе лежит реорганизации бюджетных учреждений. В рамках данного направления решается задача по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработки и использования методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат.

Не менее важное место в фин. политике занимает налоговая политика, проведение кот. Имеет опр. Положительные результаты уже в наст момент.

К её позитивным моментам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйств. В следствии снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35% до 24% и затем до 20%, ставки НДС с 20% до 18%.

Основная цель налоговой реформы это формирование налоговой системы, кот будет необременительной для субъектов хозяйств как по уровню изъятия доходов, так и части процедур расчета и уплаты налогов.

Важной сост. Частью финансовой политики является и политика в области соц. страхования, кот связана с функционирование гос. Внебюджетные фонды, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования и соц защиту населения при временной нетрудоспособности.

Эффективность реализации этой составляющей финансовой политики зависит от многих факторов в частности.

1. Упрядочение системы соц. пособия и льгот, которые должны получить адресный характер предполагающий их предоставление социально уязвимым слоям населения.

2. Сохранение стабильности доходов гос. внебюджетных фондов.

3. Усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств гос. внебюджетных фондов.

Усиленная реализация финансовой политики непосредственно зависит от последовательного привидения намеченных реформ, способности быстро реагировать на изменение условий экономического развития.

К основные направлениям (задачам) финансовой политики Росси на современном этапе можно отнести следующее:

Устойчивый профицит федерального бюджета или сохранение сбалансированности федерального бюджета;

Снижение государственного долга;

Стабилизация национальной валюты и снижение темпов инфляции;

Развитие банковского сектора, в первую очередь, в части совершенствования законодательной базы функционирования банковской системы;

Переход к среднесрочному планированию;

Продолжение налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений (снижение налоговой нагрузки и расширение налоговой базы, внесение целого ряда поправок в Бюджетный кодекс РФ, совершенствование схем разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы).