Одним из основных теоретических вопросов функционирования субъектов хозяйствования является вопрос о соотношении плановых и рыночных начал в экономике или вопрос о соотношении плана и рынка.
В экономической теории план рассматривается как процесс сознательного и целенаправленного воздействия на экономическое развитие, а рынок – как естественное и свободное течение экономических процессов.
Макроэкономический уровень рассмотрения вопроса о соотношении плана и рынка уточняется как соотношение государства и рынка. На микроуровне этот вопрос формулируется как соотношение предприятия и рынка.
В практике хозяйствования план и рынок выступают как единый метод регулирования экономики. План строится от общего к частному, используется как метод прямого воздействия на экономику и применяется на различных уровнях. При определении направлений регулирования хозяйственной деятельности государственные интересы являются приоритетными.
Рынок развивается от частного к общему и это основывается на том, что частные интересы являются приоритетными в хозяйственной деятельности. В процессе функционирования рынок охватывает преимущественно сферу обращения и нацелен на удовлетворение платежеспособного спроса.
Соединение плановых и рыночных начал в экономике предусматривает выработку механизмов взаимодействия по вопросам взаимоотношения государства и предприятия, осуществления доступа к экономическим ресурсам, контролирования хозяйственной деятельности, что отражается на структуре экономической системы. Так, если преобладает рынок, то система – рыночная и возникает рыночная экономика; если преобладает государство, то система административно-командная, а экономика плановая; если преобладает натуральное хозяйство, то такова и экономическая система в целом.
В рыночном хозяйстве экономические субъекты несут ответственность за результаты своей деятельности самостоятельно. В результате рынок регулирует деятельность производителей, а государство выполняет регулирующие функции рыночных отношений. Поэтому в рыночной экономике государство регулирует функционирование рынка, а рынок регулирует деятельность субъекта хозяйствования.
В результате происходили локальные структурные корректировки выпуска продукции и использования производственной мощности. Однако в долгосрочной перспективе не формировалось оптимальное управление товарными потоками, что в целом негативно сказывалось на развитии экономики.
На микроуровне рынок рассматривают как тип хозяйственных связей между субъектами хозяйствования. В соответствии с этим подходом существуют два типа хозяйственных связей: натурально-вещественные связи, осуществляемые в соответствии с объемом и структурой потребностей домашнего хозяйства; товарные связи, осуществляемые посредством рынка как сделки купли-продажи. Характерными чертами хозяйственных товарных связей являются взаимные соглашения обменивающихся сторон, свободный выбор партнеров, наличие конкуренции. Товарные рыночные связи возможны только на основе свободной купли–продажи товаров и услуг.
Если рассматривать рынок со стороны субъектов экономических отношений, то его можно охарактеризовать как совокупность существующих и потенциальных покупателей, вступающих в деловые отношения и заключающих сделки по поводу купли-продажи любого товара. Но такая характеристика субъектов рынка упрощена, поскольку не охватывает всей совокупности субъектов рыночных отношений. Так, субъектом рынка не обязательно является собственник покупаемого или продаваемого товара: он может действовать по поручению. Покупателями могут быть конечные потребители, организации, посредники, приобретающие товары для последующей продажи, государственные учреждения.
При этом рынок характеризуется как многоаспектная система взаимоотношений производителей и потребителей, продавцов и покупателей, хозяйственных рыночных связей, включая прямые и многозвенные контакты с участием посредников.
В рыночном хозяйстве экономические субъекты несут ответственность за результаты своей деятельности самостоятельно. В результате рынок направляет деятельность непосредственных производителей, а государство выполняет регулирующие функции рыночных отношений. Поэтому в рыночной экономике государство регулирует функционирование рынка, а рынок регулирует деятельность субъекта.
Эволюция систем планирования представлена на рис. 1.1 .
Промышленное производство всегда являлась ведущей сферой экономических интересов государства, так как именно эта сфера обеспечивает общественные и индивидуальные потребности в промышленной продукции. В силу чего особое значение приобретают вопросы организации управления промышленным производством в рыночных условиях.
Российское федеральное законодательство последних лет содержит обширный нормативно-правовой материал, на основе которого строится государственное управление промышленностью. Сюда можно отнести: закон “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” и другие нормативные акты. Основы этой деятельности определяет Конституция РФ, которая относит к ведению федеральных органов власти и управления:
Формирование федеральных программ экономического (включая промышленное) развития;
Установление правовых основ единого рынка;
Управление федеральной негосударственной собственностью;
Федеральные энергетические системы, ядерную энергетику и оборонное производство.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относительно разграничение государственной собственности (в том числе и в сфере промышленного производства). Вне этих пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71 Конституции РФ). Соответственно Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью в сфере промышленного производства (ст. 114 Конституции РФ).
Оно учреждает государственные промышленные корпорации, концерны, акционерные общества, утверждает их уставы и формирует их руководство, определяет первоначальный состав советов директоров, особенности приватизации государственных предприятий, организует управление казенными (государственными) промышленными предприятиями, решает вопросы конверсии и т.д. Оно же ведает вопросами промышленной политики, реформы предприятий, развития малого и среднего предпринимательства.
Органы исполнительной власти субъектов РФ решают широкий комплекс проблем, относящихся к регулированию деятельности промышленных объектов, отнесенных к их собственности в тесном взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем функционируют и специальные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление соответствующими отраслями промышленного производства как на федеральном, так и на региональном (территориальном) уровнях.
Управляющее воздействие со стороны государства на промышленность и ее отрасли все в большей степени приобретает характер общего регулирования. Сфера полномочий непосредственного управления (распорядительство) резко сокращена. Даже в отношении объектов военно-промышленного комплекса (ВПК) государство действует уже не как безраздельный собственник, а скорее в качестве контрольно-надзорной инстанции, определяя основы федеральной политики развития соответствующих отраслей и контролируя ее реализацию.
Поэтому основой механизма государственного управления промышленностью сегодня являются регулирование, координация и контроль (надзор) по текущим направлениям развития отечественного промышленного производства независимо от формы собственности предприятий. Тут следует учитывать и то, что масштабная приватизация привела к тому, что в промышленности частный (акционерный) сектор экономики стал преобладающим.
Показатели соотношения предприятий государственного и негосударственного сектора в Российской Федерации в 1992-97 гг.
* на момент завершения чековой приватизации в России
Источник: Управление государственной собственностью / Под ред. В.И.Кошкина, В.М.Шупыро. - М: ИНФРА-М, 1997. - с.64.
Органы государственного управления отраслями промышленности . В настоящее время управление промышленностью сосредоточено в трех федеральных министерствах: в Министерстве экономики РФ, в Министерстве топлива и энергетики РФ и в Министерстве по атомной энергии РФ.
Министерство экономики РФ наряду с общеэкономическими функциями (разработка промышленной политики, макроэкономическое регулирование и т.п.) осуществляет ряд функций в сфере государственного управления отраслями промышленного производства. В положении, утвержденном Правительством РФ 26 августа 1995 года, на него возложено проведение единой государственной политики в следующих промышленных отраслях: металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, машиностроительной, оборонной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, производства и переработки драгоценных металлов и драгоценных камней.
Минэкономики осуществляет также координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Минэкономики осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию:
Машиностроительных отраслей;
В химическом комплексе;
Обеспечивает реализацию федеральных программ конверсии оборонных предприятий;
Совершенствует внутриотраслевые, межотраслевые и межгосударственные кооперативные связи промышленных предприятий;
Организует работы по отраслевой стандартизации продукции и т.д.
Министерство топлива и энергетики РФ (Минтопэнерго России) на основе федерального закона “О естественных монополиях” осуществляет руководство топливно-энергетического комплексом Российской Федерации. Оно также призвано координировать деятельность предприятий и организаций электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и газового хозяйства, систем нефтепродуктообеспечения и магистральных нефте-, газо- и нефтепродуктопроводов. Это особенно важно, так как в рамках топливно-энергетического комплекса сегодня действуют крупнейшие производственные объединения (акционерные общества) типа “Газпром”, ““Транснефть”, “Транснефтепродукт”, “Роснефть”, “Росуголь”, “ЕЭС России” и т.п.
Положение о Минтопэнерго утверждено Правительством РФ 27 января 1996 года. В соответствии с ним министерство осуществляет свою работу в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях согласования интересов топливно-энергетических отраслей и регионов. Минтопэнерго России:
Осуществляет государственную энергетическую политику;
Обеспечивает потребности народного хозяйства и населения в различных видах энергии, их использование и сбережение во всех сферах потребления;
Обеспечивает эффективное функционирование топливно-энергетического комплекса, организует разработку основных направлений его развития;
Участвует в реализации отраслевых программ демонополизации;
Осуществляет государственное регулирование деятельности предприятий ТЭК путем разработки нормативных актов, стандартов, норм и правил в сфере эксплуатации, ремонта и строительства предприятий комплекса;
Решает совместно с органами государственной власти и управления субъектов РФ, органами местного самоуправления вопросы размещения крупных предприятий топливно-энергетического комплекса.
К его функциям относится разработка и проведение государственной политики при проектировании и сооружении предприятий топливно-энергетического комплекса; обеспечение государственного энергетического надзора, государственного контроля и надзора за рациональным использованием нефти, газа и продуктов их переработки, за качеством торфа, а также государственного надзора за объектами топливно-энергетического комплекса в части обеспечения безопасности мореплавания, подводно-технических работ, эксплуатации гидротехнических сооружений и предупреждения загрязнения водной среды нефтью.
Минтопэнерго России призвано обеспечивать соблюдение требований охраны недр и других природных богатств при осуществлении предприятиями комплекса хозяйственной деятельности, а также повышение экологической безопасности действующих предприятий, вновь вводимых и реконструируемых предприятий. Оно участвует в процессе лицензирования порядка, сроков и условий освоения месторождений нефти, газа и угля, контролирует выполнение условий разработки месторождений по действующим лицензиям, разрабатывает предложения по формированию тарифов, цен на топливно-энергетические ресурсы и другую продукцию отраслей комплекса.
Минтопэнерго осуществляет государственное регулирование развития и использования сырьевой базы комплекса; разрабатывает и утверждает обязательные для всех потребителей энергетических ресурсов правила их технической эксплуатации; участвует в государственной экспертизе запасов месторождений нефти, природного газа, газового конденсата и угля; создает подразделения ведомственной военизированной охраны и т.д. Кроме того, это министерство координирует деятельность отраслевых предприятий (акционерных обществ) и совместно с ними определяет порядок управления системами энергопродуктопроводов и федеральной энергетической системой.
В структуре аппарата Минтопэнерго России функционируют департаменты:
Угольной промышленности;
Нефтяной промышленности;
Электроэнергетики;
Нефтепереработки;
Машиностроения для топливно-энергетического комплекса;
Энергоресурсосбережения;
Нефтепродуктообеспечения и топлива.
В качестве федерального органа исполнительной власти действует также Федеральная энергетическая комиссия РФ (ФЭК России), основной задачей которой является регулирование деятельности естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, а также государственное регулирование цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, регулирование и контроль в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, включая ценовое регулирование на федеральном оптовом рынке электрической энергии и оптовых цен на природный газ, осуществление контроля за соблюдением действующего законодательства. Решения и предписания ФЭК обязательны для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и подчиненности.
Министерство РФ по атомной энергии проводит государственную политику в области разработки, производства и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов в атомной энергетике, осуществляет государственное управление использованием атомной энергии, несет ответственность за состояние и развитие ядерного оружейного и энергетического комплексов Российской Федерации, обеспечивает безопасность предприятий и организаций ядерного комплекса, управляет деятельностью предприятий и организаций этого комплекса и т.д.
Отдельными отраслями промышленного производства руководят иные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные подразделения. Так, государственные предприятия промышленности строительных материалов находятся в ведении Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике , который координирует и регулирует их деятельность, участвует в их приватизации, содействует созданию рынка строительных материалов, совершенствует экономические методы управления подведомственными предприятиями, участвует в их создании, реорганизации и ликвидации, утверждает их уставы, назначает руководителей и т.д.
Ряд управленческих функций и полномочий в отношении объектов промышленности осуществляет Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом . В соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ 4 декабря 1995 года, он управляет и распоряжается объектами федеральной собственности на территории Российской Федерации и за рубежом, принимает по этим вопросам нормативные акты, назначает представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, утверждает уставы федеральных унитарных предприятий и т.п. Однако в основном этот орган призван обеспечивать проведение государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью . Все органы исполнительной власти общей, межотраслевой и отраслевой компетенции в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им контрольные и надзорные функции и полномочия. Одновременно в системе государственного управления промышленностью существуют специфические организационно-правовые формы контроля (надзора).
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) осуществляется в сфере промышленной безопасности, а также при реализации специальных разрешительных, надзорных и контрольных функций в соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ 18 февраля 1993 года. Его функции связаны с осуществлением государственного надзора за соблюдением требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования. Госгортехнадзор устанавливает требования (правила и нормы) по безопасному ведению работ; осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств и работ.
Кроме того, Госгортехнадзор осуществляет государственный надзор в угольной, горнорудной и нерудной, металлургической, нефте- и газодобывающей, оборонной промышленности (например, за проектированием, строительством и безопасной эксплуатацией продуктопроводов), а также выдает лицензии на отдельные виды работ, связанные с повышенной опасностью промышленных производств. Ему предоставлены полномочия:
Проведение беспрепятственной проверки подконтрольных предприятий;
Дача обязательных для руководителей предприятий предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о приостановке работ, ведущихся с нарушением правил и норм безопасности;
Привлечение должностных лиц к административной ответственности;
Внесение обязательных представлений руководителям промышленных предприятий об освобождении от должности лиц, систематически нарушающих правила и нормы по безопасности работ.
Постановления Госгортехнадзора по вопросам его компетенции обязательны для исполнения объединениями и предприятиями. Свои функции и полномочия Госгортехнадзор реализует непосредственно или через образуемые региональные подразделения (округа и управления).
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) – орган государственного управления, осуществляющий государственное регулирование и надзор за безопасностью производства, обращения и использования в мирных и оборонных целях атомной энергии, радиоактивных веществ и изделий с целью обеспечения безопасности персонала ядерно- или радиационно-опасных объектов и населения, защиты окружающей среды в Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту РФ. Госатомнадзор России:
Устанавливает правила и нормы в области ядерной и радиационной безопасности;
Осуществляет надзор в сфере производства, обращения и использования атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий при разработке, изготовлении, испытании, транспортировке, хранении и ликвидации ядерного оружия;
Проводит экспертизу безопасности ядерно- и радиационно-опасных объектов и производств;
Выдает лицензии на виды деятельности, связанные с использованием ядерно- и радиационно-опасных веществ и материалов;
Осуществляет государственную регистрацию поднадзорных объектов;
Инспектирует состояние ядерной и радиационной безопасности;
Выдает обязательные предписания об устранении нарушений правил и норм ядерной и радиационной безопасности, условий действия лицензий;
Приостанавливает работы, проводимые с нарушениями правил и требований, изымает лицензии;
Запрещает применение изделий и материалов, не обеспечивающих ядерную и радиационную безопасность и т.д.
Госатомнадзор имеет свои территориальные (региональные) подразделения – округа и инспекции. Свою деятельность он осуществляет во взаимодействии с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ).
Государственный энергетический надзор РФ осуществляет контроль за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической и тепловой энергии, рациональным использованием энергии на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. Органы энергетического надзора входят в систему Минтопэнерго России. Они включают Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор) и территориальные подразделения (управления или отделы). Положение о Государственном энергетическом надзоре утверждено Правительством РФ 12 мая 1993 года.
Органы государственного энергетическом надзора, систему которых возглавляет Главный государственный инспектор (начальник Главного управления Минтопэнерго России), контролируют соблюдение обязательных для всех потребителей электроэнергии и тепла правил технической эксплуатации энергетических установок и техники безопасности, а также проведение мероприятий по сбережению энергии. При осуществлении государственного энергетического надзора государственные инспектора вправе:
Давать обязательные для потребителей энергии предписания о ликвидации нарушений правил и нормативных актов;
Требовать от руководителей предприятий, организаций и учреждений немедленного отключения электрических и теплоиспользующих установок при обнаружении нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представлять опасность для человека;
Давать обязательные указания об отстранении от работы нарушителей правил и т.д.
Разумеется, эти контрольно-надзорные органы реализуют свои полномочия не только в промышленной сфере, но для них она наиболее существенна. Об этом же может свидетельствовать пример с Государственным комитетом РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), положение о котором Правительство РФ утвердило 11 июля 1994 года. Госстандарт осуществляет государственное управление стандартизацией, государственное регулирование и межотраслевую координацию деятельности промышленных предприятий в сфере сертификации (удостоверение качества продукции):
Организует и проводит работы по обязательной сертификации промышленной продукции;
Осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов, правил метрологии (единство средств измерения);
Осуществляет государственный метрологический контроль (надзор), проводит проверку и государственные испытания средств измерения.
При этом он вправе направлять предписания об устранении нарушений обязательных стандартов, о снятии с производства, прекращении выпуска и реализации товаров, изготовленных с нарушением стандартов, а также об отзыве их от потребителя. Председатель Госстандарта России является Главным государственным инспектором РФ по надзору за государственными стандартами и обеспечению единства измерений.
Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ контролирует соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации промышленных объединений и предприятий; Госкомимущество России контролирует реализацию государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, поступление в федеральный бюджет средств от приватизации, использование по назначению и сохранность объектов федеральной собственности и т.д. Следует также отметить большое значение государственного контроля (надзора) в сфере промышленности, осуществляемого природоохранными органами.
При осуществлении функций государственного контроля (надзора) в сфере промышленного производства органы Госгортехнадзора, Госатомнадзора и др. в соответствии с Кодексом РФ “об административных правонарушениях” уполномочены на рассмотрение дел и наложение административных взысканий за нарушения, к которым относится:
Нарушение правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышленности (ст. 88);
По хранению, использованию и учету взрывчатых материалов и отраслях промышленности (ст. 89);
Расточительное расходование электрической и тепловой энергии (ст. 90) и т.п.
Штрафные санкции налагаются на виновных должностными лицами территориальных и местных инспекций, начальниками управлений округов.
Хозяйствующие субъекты в промышленности законодательством Российской Федерации подразделяются на две основные категории: казенные предприятия и акционерные общества. Существуют и частные предприятия, находящиеся в индивидуальном владении, но их количество чрезвычайно мало. В качестве казенных предприятий государство сохранило за собой собственность в стратегически важных отраслях промышленного производства.
Казенные заводы (фабрики, хозяйства) создаются в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 “О реформе государственных предприятий” на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Правительство РФ 12 августа 1994 года утвердило Типовой устав казенного завода. Казенный завод находится в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в отрасли.
Такой орган утверждает индивидуальный устав подведомственного казенного завода, назначает на должность его руководителя и принимает решение об осуществлении заводом самостоятельной хозяйственной деятельности. По этому поводу издается приказ (распоряжение), определяющий конкретные виды товаров (работ, услуг), на производство и реализацию которых распространяется разрешение. Типовой устав казенного завода определяет:
Цели и предмет деятельности завода;
Имущество завода, являющееся федеральной собственностью;
Основы организации его деятельности;
Систему управления заводом (назначаемый уполномоченным органом директор и его заместители, назначаемые по согласованию с утвердившим устав органом);
Основы учета, отчетности и контроля за деятельностью казенного завода;
Процедуру ликвидации и реорганизации завода (по решению Правительства РФ).
Наряду с промышленными предприятиями и объединениями государственного характера (число их сейчас незначительно) - как, например, Российской государственной корпорации по производству лесобумажной продукции, действует широкая сеть акционерных обществ. В 1993 году Правительство РФ учредило Российское акционерное общество (РАО) “Газпром” и утвердило его устав, в котором раскрывались особенности такого рода объединений. В настоящее время действует федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ “Об акционерных обществах”.
Акционерные общества – коммерческие организации открытого или закрытого типа. Учредительным документом акционерного общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Законодательством РФ практически не определяются формы влияния государства на деятельность акционерных обществ, что создает впечатление об их полной автономии, что неверно.
Государственный надзор за деятельностью промышленных предприятий осуществляется органами исполнительной власти и их представителями по вопросам финансов, экологии и т.п. Иначе говоря, во всех случаях, когда устанавливаются правила, обязательные для хозяйствующих субъектов любой формы собственности. Не определена в законе и ответственность акционерных обществ перед государством. О конкретных целях, задачах и предметах деятельности акционерных обществ можно судить на примере РАО “Газпром”, которое на договорной основе:
Обеспечивает снабжение потребителей газом, газовым конденсатом, продуктами переработки нефти;
Обеспечивает поставки газа за пределы России по межгосударственным и межправительственным соглашениям;
Строит и финансирует газопроводы-отводы высокого давления;
Получает лицензии на разведку и разработку месторождений, а также на экспорт продукции;
Контролирует функционирование единой системы газоснабжения и т.д.
Правительство РФ оказывает определенное воздействие на акционерные общества. Так, было принято постановление “О государственной поддержке акционерного общества “Горьковский автомобильный завод”; для представления интересов государства по принадлежащим государству пакетам акций в РАО “ЕЭС России” оно назначило своих представителей; принято специальное постановление “О мерах по обеспечению государственного управления закрепленной в федеральной собственности акциями РАО “ЕЭС России”, которым была образована коллегия представителей государства, предложившая круг вопросов для повестки ближайшего собрания акционеров; принимаются решения об утверждении уставов акционерных обществ (например, открытого АО “Нефтяная компания “Роснефть”) и т.п.
Очень актуальной в последнее время стала проблема несостоятельности промышленных предприятий. Для решения такого рода вопросов образована Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению . Основная цель этого органа – создание организационных, экономических и иных условий реализации актов о несостоятельности государственных предприятий. Управление проводит государственную политику, направленную на предотвращение несостоятельности предприятий; представляет интересы государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делам о несостоятельности; оказывает помощь предприятиям, имеющим признаки несостоятельности.
Эта федеральная служба выступает уполномоченным представителем собственника государственного предприятия; принимает решение о направлении предприятием-должником заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о несостоятельности; участвует в приватизации неплатежеспособных государственных предприятий; осуществляет руководство своими территориальными органами и т.п.
Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению вправе принимать решения о необходимости санации (недопущения банкротства) предприятий; участвовать в осуществлении контроля за использованием средств на поддержку предприятий; издавать обязательные для исполнения акты по вопросам, отнесенным к ее ведению и т.п.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года “О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий” определено, что Федеральная служба представляет интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации. На нее также возложено рассмотрение финансового состояния предприятий и принятие решения о проведении обязательной приватизации федеральных государственных предприятий, являющихся неплатежеспособными; принятие обязательного для предприятия-должника решения о внесении им в арбитражный суд заявления о возбуждении производства по делу о несостоятельности.
В случае неподачи такого заявления предприятием, Федеральная служба сама обращается в арбитражный суд с ходатайством о признании предприятия-должника банкротом. Кроме того, она определяет условия участия уполномоченных государственных органов в проведении санации предприятия-должника, вносит в арбитражный суд заявление об открытии конкурсного производства.
Управление промышленностью в Омской области . На федеральном уровне государственное регулирование в сфере промышленного производства Омской области, как уже говорилось выше, осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов. Практически все они представлены на территории области . Часть из этих органов делегировали свои функции подразделениям Администрации Омской области.
Вместе с тем, Администрация Омской области и на региональном уровне достаточно активно проводит государственное регулирование в сфере промышленного производства. Одна из причин этого заключается в том, что именно промышленные предприятия формируют большую часть областного и местного бюджетов. Эта деятельность осуществляется по следующим направлениям:
Разработка региональных программ и проектов развития промышленного производства;
Предоставление налоговых льгот и гарантий инвесторам, вкладывающим средства в развитие промышленного производства;
Содействие развитию внешнеэкономических связей омских предприятий и представление продукции омских предприятий за рубежом;
Размещение регионального заказа на продукцию омских промышленных предприятий;
Долевое участие в развитии на территории области рыночной инфраструктуры (строительство международного аэропорта, газификация и др.).
Для решения текущих задач по управлению и развитию промышленного производства в Администрации Омской области создан целый ряд комитетов: Экономический комитет, Комитет по промышленности, Комитет по газификации, Комитет по внешнеэкономической деятельности и т.д.
При этом функции, связанные с надзором и контролем в сфере промышленного производства, концентрируются в территориальных подразделениях федеральных структур. Тогда как функции, связанные с непосредственным стимулированием и развитием промышленности, делегированы федеральным центром на региональный уровень.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Сформулируйте основные принципы государственного управления промышленным производством на федеральном уровне.
2. Покажите на примере любого омского предприятия, как федеральные органы управления влияют на его деятельность.
3. Обоснуйте, почему непосредственное стимулирование развития промышленного производства передано федеральным центром именно на региональный уровень.
1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.
2. Грузинов В.П., Максимов К.К., Эриашвили Н.Д. Экономика предприятия: Учебник для вузов. - М.: Банки и биржи; ЮНИТИ, 1998.
3. Эффективность государственного управления. / Под ред. С.А Батчикова., С.Ю.Глазьева - М.: Консалтбанкир, 1998.
Нормативно-правовые акты и документы:
1. Федеральный закон от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
2. Указ Президента РФ от 23.05.1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
3. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 08.04.1997 г. № 147-п "О прогнозе социально-экономического развития Омской области на 1997-2000 гг. и о среднесрочном плане действий Администрации на период до 2000 г.". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
На территории Омской области действует около 20 территориальных подразделений федеральных органов, так или иначе влияющих на промышленное производство.
| Предыдущая |
Организационная структура управления и регулирования в отрасли связи представляет собой иерархическую систему, основанную на подчиненности субъектов управления низшего звена высшему, которое в свою очередь является объектом управления со стороны органа более высокого уровня. Все органы управления и регулирования в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России, международными договорами и другими нормативными и законодательными актами по вопросам связи и информатизации. Схема организации управления и регулирования взаимоувязанной сетью связи страны показана на рис. 2.1.
В соответствии с законодательством Правительство Российской Федерации как высший федеральный орган исполнительной власти обеспечивает общее управление всей экономической системой, включая отрасль связь, на основе установления приоритетов и стратегических направлений развития страны на конкретном этапе ее развития. Управляющие воздействия формулируются в виде соответствующих постановлений, направленных на координацию деятельности всех управляемых подсистем по наиболее эффективному решению задач экономического развития в конкретном временном интервале.
Государственный комитет Российской Федерации по связи и информатизации (Госкомсвязи России) является федеральным органом исполнительной власти, который проводит государственную политику и осуществляет управление Взаимоувязанной сетью связи страны, несет ответственность за ее состояние и дальнейшее развитие. Задачами Госкомсвязи России являются:
Разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов развития и совершенствования связи и информатизации,
Повышение ее качества, доступности и устойчивости функционирования;
Регулирование деятельности, направленной на более полное удовлетворение потребностей органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц в услугах связи и информатизации;
Проведение государственной политики, направленной на ограничение монополистической деятельности в области связи, и содействие развитию предпринимательства и конкуренции в сфере предоставления услуг связи и информатизации.
К основным функциям Госкомсвязи России относятся:
Подготовка программ развития инфраструктуры связи и информатизации, разработка концепций и схем развития и размещения средств связи и систем информатизации на территории страны;
Разработка нормативно-законодательной базы деятельности ВСС России, являющейся обязательной для всех пользователей и производителей услуг связи независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;
Межотраслевая координация в области электрической, почтовой связи и информатизации и организация государственной экспертизы проектной документации на строительство сетей связи, присоединяемых к сети связи общего пользования;
Осуществление выдачи юридическим и физическим лицам лицензий на операторскую деятельность в области связи и информатизации, ведение учета лицензиатов и организация контроля за соблюдением лицензионных условий;
Сертификация технических средств связи, используемых на сетях связи общего пользования (кроме средств, применяемых на сетях специального назначения), а также услуг связи, производимых операторами, имеющими соответствующие лицензии Госкомсвязи России;
Участие в разработке и реализации инвестиционной политики в области связи и информатизации;
Разработка прогнозов развития средств и услуг связи и информатизации;
Обобщение и распространение положительного опыта деятельности организаций связи и информатизации в условиях становления рыночных отношений, оказание им необходимой консультативной, организационной и методической помощи;
Осуществление непосредственного управления подведомственными государственными предприятиями и учреждениями, включая организацию работы по совершенствованию экономических аспектов деятельности, бухгалтерского учета, статистической отчетности и финансированию бюджетных организаций связи;
Организация государственного надзора за средствами и сетями связи и системами информатизации;
Представление и защита интересов Российской Федерации в международных организациях в качестве администрации связи и информатизации России.
Госкомсвязи России возглавляется Председателем, имеющим заместителей, назначаемых Правительством Российской Федерации. Наиболее важные вопросы деятельности отрасли рассматриваются на коллегии, в состав которой, наряду с председателем Комитета и его заместителями, входят руководящие работники аппарата управления, представители других федеральных органов исполнительной власти, ведущие специалисты и ученые.
Для осуществления своих функций и полномочий в структуре Госкомсвязи России организованы специальные подразделения, регулирующие эксплуатационную деятельность, и общесистемные подразделения, функциями которых является решение общеотраслевых задач. К первой группе относятся управление электрической связи, управление почтовой связи, управление радио, телевидения и спутниковой связи, управление подвижной и беспроводной электросвязи.
В группу общесистемных подразделений входят управление экономической и инвестиционной политики, управление организации лицензионной работы, управление сертификации средств и услуг связи, управление международного сотрудничества, научно-техническое управление и охраны труда, управление кадров и учебных заведений и др.
Для рассмотрения и разработки предложений по внедрению достижений отечественной и зарубежной науки, техники, технологии, передовых методов организации и управления производством в рамках Госкомсвязи России действует научно-технический совет (НТС). На его заседаниях заслушиваются результаты работы научно-исследовательских и проектных институтов связи, положительный опыт работы предприятий и акционерных обществ по совершенствованию инновационной, эксплуатационной и экономической деятельности, которые оформляются решением НТС и носят рекомендательный характер для всех операторов связи, объединенных в сеть общего пользования.
При Госкомсвязи России созданы три комиссии, каждая из которых на коллегиальной основе осуществляет координацию работ по реализации государственной политики в важнейших сферах деятельности связи и информатизации. Государственная комиссия по электросвязи (ГКЭС) координирует работы в области развития федеральных и иных сетей, образующих взаимоувязанную сеть связи Российской Федерации. Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ) организует работы по распределению и использованию радиочастотного спектра и обеспечению электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств, выпускаемых национальными и зарубежными производителями. Государственная комиссия по информатизации (ГКИ) координирует работы в области создания и развития сетей и систем информатизации, создания рынка информационных услуг и единого информационного пространства страны.
В состав указанных комиссий, которые возглавляются председателем Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации, наряду с руководящими работниками Госкомсвязи, входят представители таких федеральных органов управления, как Министерство экономики Российской Федерации, Министерство антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, Государственный комитет по стандартизации, метрологии и сертификации, силовых министерств и ведомств, Российской академии наук. Таким образом деятельность комиссий носит межведомственный характер, а их решения являются обязательными для всех физических и юридических лиц, являющихся производителями и пользователями услуг связи.
Кроме того, в рамках Госкомсвязи России действуют лицензионные и сертификационные комиссии, комиссии по экспертизе проектов развития связи и информатизации, обеспечивающие координацию работ в соответствующей сфере деятельности.
Особое место в структуре управления Взаимоувязанной сетью связи занимает служба Государственного надзора за связью в Российской Федерации (Госсвязьнадзор России). Она представляет собой единую систему надзорных органов и состоит из Главного управления государственного надзора за связью при Госкомсвязи России и подчиненных ему региональных (областных, краевых и республиканских) управлений.
Функции Госсвязьнадзора группируются по шести основным направлениям: контрольно-надзорные, разрешительные, запретительные, международно-правовой защиты частотных присвоений, принудительные и регулирующие. Главными задачами государственного надзора за связью в Российской Федерации являются:
Контроль за соблюдением законов, постановлений Правительства РФ, нормативных документов и предписаний в области связи;
Контроль за состоянием сетей и средств электрической и почтовой связи, за предоставлением потребителям услуг связи только по лицензиям, выданным в установленном порядке, и в соответствии с установленными нормами качества;
Радиоконтроль за параметрами излучений радиоэлектронных средств;
проведение (совместно с ГКРЧ) технической политики использования радиочастотного спектра, планирование, назначение и учет рабочих частот, выдача разрешений на производство, ввоз из-за границы, реализацию, проектирование, строительство и использование радиоэлектронных средств, обеспечение их электромагнитной совместимости;
Контроль за применением на сетях и сооружениях связи оборудования, прошедшего сертификацию в установленном порядке;
Проведение экспертизы вновь вводимых в эксплуатацию сетей электрической, почтовой связи и электронных средств на соответствие требованиям нормативных документов и выдача разрешений на их эксплуатацию;
Обеспечение проведения с администрациями связи иностранных государств мероприятий по координации частотных присвоений радиоэлектронным средствам Российской Федерации и зарубежных стран.
Объектами контроля и разрешительной деятельности службы в соответствии с возложенными на нее задачами являются организации и учреждения, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также физические лица, предоставляющие услуги почтовой и электрической связи.
Из приведенной на рис. 2.1 схемы видно, что компетенция Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации и созданных при нем структур распространяется на всех операторов, образующих сеть связи общего пользования, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Аналогичную роль по объектам воздействия играет Министерство антимонопольного регулирования и поддержки предпринимательства (МАП России). В его составе образован Департамент по регулированию естественных монополий в области связи, в компетенцию которого входит регулирование экономических аспектов деятельности операторов электрической и почтовой связи, предоставляющих услуги, относящиеся к сфере естественных монополий. Основными задачами МАП России являются государственное регулирование деятельности естественных монополий в области связи с целью соблюдения интересов Российской Федерации, ее субъектов, производителей и потребителей услуг, формирование общегосударственного рынка услуг связи и повышение эффективности функционирования сети связи общего пользования и входящих в нее хозяйствующих субъектов.
Для выполнения возложенных задач МАП России осуществляет следующие функции:
Разрабатывает предложения по государственному регулированию деятельности естественных монополий в области связи, включая предложения по совершенствованию конкурентных отношений и изменению режима централизованного воздействия на хозяйствующие субъекты, направленные на повышение эффективности их работы и защиту прав потребителей;
Обеспечивает разработку нормативно-правовой базы государственного регулирования субъектов естественных монополий в области связи и механизмы ее реализации;
Формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий в области связи, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль;
Анализирует и прогнозирует экономические ситуации, складывающиеся в стране в процессе реализации мер государственного регулирования естественных монополий в области связи;
Осуществляет ценовое регулирование посредством установления тарифов или их предельного уровня, а также определяет круг потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и устанавливает минимальный уровень их обеспечения услугами связи в случае невозможности удовлетворения потребностей в полном объеме;
Регулирует формирование общего рынка услуг связи, взаимодействие субъектов естественных монополий, предоставляющих услуги общедоступной электрической и почтовой связи, по вопросам ценообразования и взаиморасчетов за взаимно предоставляемые сетевые ресурсы и услуги;
Осуществляет контроль за инвестиционной деятельностью естественных монополий в части ее влияния на тарифы, устанавливаемые на услуги связи;
участвует в работе международных организаций по вопросам ценообразования и регулирования деятельности естественных монополий в области связи и осуществляет научно-техническое сотрудничество в этой сфере, а также выполняет иные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
В структуре Департамента по регулированию естественных монополий в области связи МАП России выделены два основных общесистемных подразделения: управление тарифного регулирования и экономического взаимодействия операторов связи и управление по регулированию деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий. В состав первого входят отделы методологии регулирования тарифов, ценового регулирования, анализа и контроля деятельности субъектов естественных монополий. Основными подразделениями второго являются отдел реестра и маркетинга рынка услуг связи и отдел антимонопольного контроля.
Свои полномочия по регулированию естественных монополий в области связи на уровне субъектов федерации МАП России должен осуществлять через свои территориальные органы.
Госкомсвязи и МАП России осуществляют постоянное взаимодействие с целью формирования единой экономической политики для повышения эффективности работы органов связи, увеличения доступности потребителей к основным услугам связи, улучшения их качества и соблюдения национальных интересов на рынках средств и услуг связи.
Основными объектами управления и регулирования являются хозяйствующие субъекты - организации (предприятия) связи, являющиеся непосредственными производителями услуг.
Организации связи - это субъекты предпринимательской деятельности, обладающие административно-хозяйственной самостоятельностью. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и на основе лицензий, выданных Госкомсвязи России. Важнейшими признаками административно-хозяйственной самостоятельности являются наличие устава предприятия и его регистрация в соответствующих органах местного управления, самостоятельного баланса с законченной системой учета и отчетности, расчетного счета в банке, прав и ответственности юридического лица. Последнее предопределяет организационное единство, имущественную ответственность и самостоятельное выступление от своего лица при взаимодействии с другими юридическими и физическими лицами в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Все хозяйствующие субъекты связи классифицируются по ведомственной и отраслевой принадлежности, организационно-правовым формам и формам собственности, уровню специализации и степени законченности производственного цикла, месту в сети связи с точки зрения участия в процессе производства и реализации услуг, а также по территориальному признаку.
В зависимости от ведомственной принадлежности организации связи делятся на подведомственные Госкомсвязи России; находящиеся в подчинении других министерств и ведомств, органов регионального и местного самоуправления; независимые коммерческие предприятия, созданные юридическими или физическими лицами.
По отраслевому признаку различают организации почтовой связи (например, почтамты, прижелезнодорожные почтамты, отделения перевозки почты), предприятия электрической связи (междугородные телефонные станции, городские телефонные сети, АО электросвязи и др.), предприятия радиосвязи, радиовещания, телевидения и спутниковой связи (например, областные радиотелевизионные центры - ОРТПЦ).
С внедрением рыночных отношений в отрасли связи представлены хозяйствующие субъекты, имеющие различные организационно-правовые формы и формы собственности, в том числе государственные унитарные предприятия (например, предприятия почтовой связи), акционерные общества (в том числе открытые и закрытые с долей государства в уставном капитале и без таковой), совместные предприятия с участием иностранного капитала, личные (индивидуальные) предприятия, а также иные субъекты предпринимательской деятельности.
С точки зрения специализации различают выделенные (специализированные) предприятия, предоставляющие услуги одной подотрасли связи (например, самостоятельные городские телефонные сети, междугородные телефонные станции, предприятия, предоставляющие услуги сотовой телефонной связи) и предприятия объединенного типа, осуществляющие обслуживание потребителей услугами различных подотраслей (например, региональные АО электросвязи, которые организуют работу практически всех видов связи кроме почтовой).
Для многих организаций отрасли, участвующих в оказании сетевых услуг (предприятий почтовой, телеграфной, междугородной телефонной связи), характерен незаконченный цикл производства с точки зрения создания конечного продукта - услуги. Каждое из них выполняет определенный комплекс работ по передаче сообщений на конкретном этапе (исходящем, транзитном, входящем) производственного процесса. В то же время существуют предприятия, в рамках которых создается законченная услуга, т. е. осуществляется полностью законченный цикл производства. К числу таких организаций относятся выделенные городские телефонные сети, городские радиотрансляционные сети, сети сотовой связи, персонального радиовызова.
Неодинакова роль организаций связи и с точки зрения их участия в процессе создания и реализации услуг связи. Основная их часть занята как производством, так и непосредственным обслуживанием потребителей (почтамты, междугородные телефонные станции, городские телефонные сети и др.). В процессе своей деятельности они непосредственно контактируют с абонентами, вступают с ними в договорные отношения, получают доходы за предоставленные услуги, несут ответственность, в том числе и юридическую, за принятые на себя обязательства по количественным и качественным характеристикам создаваемых услуг. Другая часть предприятий непосредственно не связана с абонентами, а осуществляет технологические функции по обеспечению процесса передачи сообщений и обслуживанию оборудования и сооружений связи. Типичными представителями этой группы являются предприятия почтовой связи, занятые обработкой и перевозкой почты (ПЖДП, ОПП), ОАО «Ростелеком» и его филиалы -Территориальные центры междугородной связи (ТЦМС), осуществляющие, обслуживание магистральных и частично зоновых сетей электросвязи.
По территориальному признаку организации связи делятся на международные, междугородные, зоновые (региональные) и местные. Этот статус определяется лицензией, определяющей сферу деятельности конкретного оператора и уровень его присоединения к сети общего пользования.
Являясь объектом управления и регулирования со стороны федеральных органов, предприятия, в свою очередь, осуществляют функции управления по отношению к входящим в их состав филиалам, структурным единицам и подразделениям. На данном уровне управленческие решения вышестоящих органов конкретизируются применительно к задачам, стоящим перед непосредственными исполнителями, а также формируется система оперативно-производственного управления объектами, процессами и ресурсами предприятий. Таким образом, обеспечивается оптимальное сочетание государственного воздействия на хозяйствующие субъекты связи с расширением прав непосредственных производителей в направлении либерализации системы управления отраслью.
Особенности функционирования некоторых отраслей порождают необходимость прямого государственного регулирования их деятельности. При этом главным аргументом регулирования является общественная значимость отрасли или продукции. Однако большинство регулируемых отраслей имеют в своем составе естественно монопольные сегменты.
Инструментарий новой институциональной теории позволяет рассматривать государственное регулирование фирм с двух позиций: как размывание прав собственности и как долговременный специфический контракт между государством и фирмой, занимающейся особым видом деятельности.
Через контроль ценообразования для большинства регулируемых предприятий в одностороннем и принудительном порядке государством вводятся ограничения на допустимый размер прибыли фирмы, то есть ограничивается ее право на присвоение остаточного дохода. Таким образом, происходит размывание прав собственности, которое перестраивает ожидания экономического агента, снижает для него ценность ресурса, меняет условия обмена. Р егулируемые фирмы вынуждены вырабатывать адаптивные модели поведения, минимизирующие издержки или упущенную прибыль, возникающие вследствие государственного регулирования. Следовательно, действия государства по регулированию ценообразования частных фирм не могут соответствовать критерию эффективности и снижают уровень благосостояния общества.
Однако критерию эффективности не противоречит расщепление (дифференциация) прав собственности, которое носит добровольный и двусторонний характер. Главный выигрыш от рассредоточения правомочий теоретиками прав собственности усматривается в том, что экономические агенты получают возможность специализироваться в реализации того ли иного частичного правомочия (например, в праве управления или в праве распоряжения капитальной стоимостью ресурса). Перераспределение прав в соответствии с относительными преимуществами, которые имеет каждый из участников хозяйственного процесса в каком-то виде деятельности, повышает общую эффективность функционирования экономики .
Вместе с тем экономисты признают, что в реальности отделить процессы расщепления от процессов размывания прав собственности очень трудно. Поэтому регулирование одновременно можно трактовать как контракт между государством и фирмой, который является добровольным и соответствует интересам обеих сторон. Посредством такого контракта государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая может быть получена в некоторых отраслях в силу естественных условий их организации, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен. А фирма, в соответствии с контрактом, получает доступ к специфическим ресурсам или особому виду деятельности, и главное - полную или частичную защиту от конкурентов.
Для исследования российской ситуации нами принимается контрактная теория регуляционных отношений. Все регулируемые фирмы до перехода страны к рыночным отношениям находились в государственной собственности. Передача части собственности от государства в частное владение можно рассматривать как одно из условий контракта в обмен на частичное ограничение права присвоения новым собственником остаточного дохода.
В этом случае возникают проблемы эффективности контракта и контроля его соблюдения. Регулируемые фирмы в условиях российской действительности должны приспосабливаться не только к издержкам, которые они несут в связи с регулированием, но и к устойчивому неисполнению условий контрактов со стороны государства. Однако поведение регулируемых фирм в целом укладывается в традиционные виды: неоправданное завышение издержек, поиск ренты и различные формы оппортунистического поведения.
Теория заинтересованных групп объясняет также появление перекрестного субсидирования во многих регулируемых отраслях. В результате перекрестного субсидирования часто оказывается, что доминирующая группа потребителей получает преимущества над другими группами через решения регулирующих органов о необходимости субсидирования. Гипотеза о том, что регулирующие органы порождают перекрестноесубсидирование, была проверена на основе статистических данных за периоды в истории регулирования электроэнергетикив Америке, когда еще оставались несколько нерегулируемых штатов. Промышленные потребители покупают большие количества электроэнергии, чем домохозяйства, их число относительно невелико, так что они могут более эффективно лоббировать регуляторов. Таким образом, согласно этой гипотезе, отношение тарифов для населения к тарифам для промышленных потребителей должно быть выше в регулируемых штатах при том, что различия в издержках обеспечения услуг обеим группам не существенны. Статистические исследования подтвердили эту гипотезу, регулирование вынуждало население субсидировать промышленных потребителей.
Однако возможность "захвата" регулируемого органа может быть ослаблена, если отрасль регулируется несколькими комиссиями. В этом случае давление со стороны доминирующей группы на нескольких регулирующих субъектов затруднено. Тот же эффект наблюдается, когда регулирование отрасли осуществляется на разных уровнях, и федеральными, и региональными органами одновременно. Однако в этом случае издержки влияния повышаются вместе с ростом масштабов регулирования.
Неэффективность регулирования проявляется в резко различающихся результатах воздействия на цены. В ряде исследований американских ученых эмпирически было доказано, что в таких отраслях как электроэнергетика и электросвязь регулирование способствовало установлению цен на 10-20% ниже в сравнение с нерегулируемой монополией. Но эти рынки представляют случай устойчивой естественной монополии. Напротив, в отраслях транспорта, где естественная монополия не является устойчивой, и где в прошлом конкуренция была официально подавлена через ограничение входа и контроль минимальных цен, эмпирические исследования показывают противоположные результаты. Регулирование в этих отраслях американской экономики способствовало повышению цен. За период 1969-1974, регулирование, пооценкам Т. Килера,способствовало повышениюстоимости авиабилетов в среднем на 22 - 52%. Ежегодно, это составляло от $1,4 до $1,8 миллиардов долларов общественных потерь . Главные причины этих непомерных тарифов - различные формы X-неэффективности, появившейся в результате неоправданного регулирования этих отраслей.
Ярким примером неэффективности регулирования служит сравнение нерегулируемых внутриштатных и регулируемых федеральных тарифов на авиарейсы по Калифорнии и Техасу. В 1975 году на маршрутах одинаковойдлины и соединяющих одни и те же города, внутренние тарифы были существенно ниже. Дерегулирование авиалиний и грузовых перевозок в концу 1970-х и начале1980-х привело к снижению цен, главным образом из-за появления новых конкурентов. Например, стоимости авиабилетов на рынках, обслуживаемых People Express уменьшились на 40 - 50%. За период с 1976 по 1983 годы цены на грузовые перевозки на коротких и средних расстояниях упали на 12-14 % .
Однако многие из этих достижений впоследствии были утеряны. Причиной, по мнению большинства экономистов и политиков, послужила снисходительная антимонопольная политика в течение правления администрации Рейгана, позволяющая слияния компаний и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, дерегулирование приветствуется лишь в той мере, в которой заменяет регулирование конкуренцией.
Оппортунистическое поведение . Характерной особенностью регулируемых фирм является наличие оппортунистического поведения в формах сокрытия информации от регулирующего органа; злоупотребления монопольным положением ; снижения качества продукции и услуг.
Завышение издержек тесно связано со стремлением регулируемых фирм к информационной закрытости. В российской экономикереальное положение дел монополистов является, как правило, тщательно скрываемой информацией, регулирующий орган не всегда имеет дело с достоверными и надежными данными. Таким образом, трудности создания эффективной системы регулирования социально значимых отраслей в российской экономике усугубляются также непрозрачностью финансовых потоков в регулируемых отраслях.
Так как во многих случаях регулируемые фирмы оказываются монополистами на рынке, практика выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением. Практически раз в месяц Министерство по антимонопольной политике России возбуждает дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении МПС России, и ежегодно антимонопольными органами рассматривается порядка 200 заявлений по фактам нарушений антимонопольного законодательства железными дорогами. Эта статистика достаточно стабильна в течение ряда последних лет . Среди типичных примеров - расширение перечня, утвержденного МПС и Минэкономики, работ и услуг, оплачиваемых по договорным тарифам. Вместо регулируемых тарифов потребителям нередко навязываются необоснованно высокие договорные тарифы или дополнительные услуги, не предусмотренные прейскурантом, часто завышаются объемы фактически проведенных работ и оказанных услуг. Как правило такие ситуации имеют место в районах, где железные дороги являются практически единственным видом транспорта. Также наблюдается дискриминация грузовладельцев, имеющих собственный подвижной состав. За перевозку собственным парком даже по официальным расценкам им приходится платить больше, чем за перевозку парком железной дороги.
Другой формой оппортунистического поведения регулируемых фирм является снижение качества производимой продукции или услуг. Во многих регулируемых отраслях существуют высокие издержки измерения качества производимой продукции или услуг, поэтому регулируемая фирма имеет возможности снижать качество в условиях установленных государством цен.
Контракты между государством и регулируемыми фирмами большей частью являются формальными. Одновременно в этой сфере достаточно широко используются и имплицитные контракты. В существующихусловиях неопределенности регуляционные контракты не могут быть полными.
Российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений. Это служит источником противоречивости государственного регулирования. Так, многим регулируемым отраслям в период перехода к рынку государством были определены взаимоисключащие роли - обеспечивать экономический подъем и развитие экономики и одновременно служить основным источником доходов государственного бюджета всех уровней, а также обеспечить выполнение социальных функций . При этом приоритетнымиоказались фискальная и социальная функция.
Неэффективность существующих контрактов между государством и регулирующими органами в России отражается в наличие практики перекрестного субсидирования. Покупатели регулируемых предприятий делятся на три группы: население, бюджетные организации и коммерческие потребители. Как правило, органы регулирования устанавливают наименьшие тарифы для населения, часто на уровне или даже ниже себестоимости. Тарифы для бюджетных организаций выше, но эту группу потребителей отличает крайне низкая дисциплина платежей. Самыми высокими оказываются тарифы для коммерческих потребителей. Таким образом, в большинстве случаев решается проблема доходов, выпадающих за счет первых двух групп потребителей. Но спрос коммерческих потребителей является наиболее эластичным, они проявляют большую активность в поиске альтернативных поставщиков услуг там, где это возможно. Многие предприятия строят собственные генераторы электрической энергии и водозаборы с высокой себестоимостью производства, предпочитают использовать сотовую связь для междугородных и международных переговоров вместо электросвязи и т. д. При этом издержки предприятий оказываются сравнимыми с регулируемыми тарифами, а качество услуг и надежность поставок намного выше. Таким образом, регулируемые фирмы теряют наиболее выгодных клиентов, а значит и значительную часть дохода. Если эти тенденции окажутся устойчивыми, то в недалеком будущем основными потребителями продукции и услуг регулируемых компаний останутся бедное население и неплатежеспособные бюджетные организации.
Особо нужно сказать о задолженности бюджетных организаций, которая составляет значительную долю в общей сумме дебиторскойзадолженности регулируемых фирм. Ведь именно само государство как собственник этих предприятий в конечном счете оказывается должником регулируемых компаний. Таким образом, неплатежи со стороны бюджетных организаций являются проявлением нарушения контракта государства и регулируемых фирм. Достоверность обещаний и дисциплина выполнения обязательств со стороны государства, как института, определяющего правила игры в целом, имеет важнейшее значение для повышения эффективности контрактных отношений.
Особенностью отношений данных сторон является ситуация, когда одна из сторон контракта (государство) выступает в то же время в качестве арбитра в разрешении спорных вопросов. Поэтому совершенствование регуляционных контрактов должно быть направлено на повышение их формализации, полноты и эффективности.
Совершенствование отраслевого регулирования в России связано со следующими важнейшими направлениями. Необходимо четкое определение критериев целесообразности регулирования для различных отраслей: при каких условиях отрасль или производство отдельных видов продукции должно подвергаться регулированию и, что особенно важно, когда и при каких условиях возможно дерегулирование и каков его механизм. В тех же случаях, когда регулирование действительно необходимо, оно будет наиболее эффективно при создании механизмов, обеспечивающих эффективные контрактные отношения между всеми сторонами, а также в условиях соответствующей институциональной среды.
Крупнейшие российские многопродуктовые компании ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", железные дороги под управлением МПС имеют в своем составе естественно-монопольное ядро и, следовательно, являются субъектами естественной монополии на федеральном уровне, их деятельность подлежит прямому государственномурегулированию. Важность государственного регулирования этих объектов обостряется макроэкономическим эффектом их деятельности.
В период перехода от командной экономики к рыночным методам хозяйствования деятельность субъектов естественной монополии на федеральном и локальном уровняхявляется важнейшим фактором как макро- такмезо- и микроэкономической стабильности. Отсутствие адекватного механизма отраслевого регулирования привело к ситуации, в результате которой тарифная и товарно-кредитная политика важнейших инфраструктурных отраслей стала одной из причин инфляции издержек, тяжелого финансового положения большинства предприятий. Нельзя переоценить роль естественных монополий в формировании «институциональных ловушек» на основе всеобщего кризиса неплатежей, побочными следствиями которого оказались подвижность собственности большинства российских предприятий, препятствия демонополизации экономики и развитию конкуренции.
Налицо имплицитный контракт между слабым государством и сильными заинтересованными группами. Государство обеспечивает субъектам инфраструктурных отраслей возможность получать монопольную ренту в обмен на обеспечение минимального уровня социальной стабильности в стране и финансовой состоятельности государственного бюджета и бюджетных организаций.
Поэтому искусственное сдерживание тарифов на продукцию и услуги естественных монополий не может решить проблем страны и самих регулируемых компаний. Эффективность реформирования экономики естественно - монопольных структур, создание механизма действенного государственного регулирования ценообразования естественных монополий, организация конкуренциии дерегулирование потенциально конкурентных сегментов данных отраслей могут стать основой реального снижения тарифов, создать предпосылки роста в других отраслях российской промышленности.
Успешность вышеназванных действий зависит от ликвидации возможности получения субъектами естественных монополий природной и монопольной ренты и внедрения институтов, ослабляющих влияние отраслевых заинтересованных групп. Наиболее реальный путь - формирование достаточно сильной коалиции антимонопольных сил в лице не связанной с ТЭКом крупной промышленности и общественных организаций, представляющих интересы мелкого бизнеса и домохозяйств.
Кокорев В.Р. Институциональная реформа в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии // Вопросы экономики. 1998. №4. [v] См. «Результаты исследования ЕБРР и Всемирного банка свидетельствуют о панибратских отношениях между государством и предприятиями» // Трансформация. 1999. Декабрь. С.6-9.
По мнению специалистов этих организаций, уровень «захвата» государственных органов определяется способностью отдельных людей или компаний платить за нормативные документы, соответствующие их личным интересам. (Там же, с.6)
Keeler T.E. Deregulation and Scale Economies in the U.S. Trucking Industry: An Econometric Extension of the Survivor Prin-ciple // Journal of Law and Economics. 1989. № 32. P.P. 399 - 424.
Bnieckner J.K. and Spiller P.T. Competition and Mergers in Airline Networks // International Journal of Industrial Organization. 1991. №9. P . P . 374 - 382.
В настоящее время государственное регулирование строительной отрасли на федеральном уровне осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является Министерство регионального развития Российской Федерации. Выработка и реализация государственной политики Минрегионом России осуществляются по трем основным направлениям.
Первое направление - сфера технического регулирования в строительстве. Базовым законодательным актом здесь является Федеральный закон «О техническом регулировании». В соответствии с действующим законодательством данное полномочие находится в исключительном ведении Российской Федерации. Если до принятия данного федерального закона субъекты РФ имели право утверждать территориальные строительные нормы (ТСН), содержащие технические требования к проектноизыскательским и строительно-монтажным работам, то после его вступления в силу такой возможности у регионов нет.
Второе направление - регулирование градостроительной деятельности, или градорегулирование. Базовым законодательным актом, на котором строится государственная политика в этой сфере, является Градостроительный кодекс Российской Федерации. Данное направление в соответствии с законодательством Российской Федерации реализуется тремя уровнями публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный.
Третье направление - это сметное нормирование и ценообразование в строительстве. Базовым законом здесь выступает Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». Данное полномочие реализуется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации .
Конечно, приведенное разделение сфер деятельности является в определенной степени условным. Как например, для строительства конкретного объекта необходимо решение вопросов градостроительных, технических, сметных, так и на уровне государственного регулирования все три сферы тесно взаимосвязаны, взаимозависимы и дополняют друг друга. В первую очередь это относится к сферам технического и сметного регулирования. Данные сферы регулирования взаимосвязаны и взаимозависимы, так как содержат аналогичные составы работ, единую терминологию, разрабатываются по единой методологии. При этом первичными являются технические нормы, на базе которых разрабатываются сметные нормы.
В настоящее время, после ликвидации Росстроя, Минрегионом осуществляется как выработка, так и реализация государственной политики в строительной отрасли.
Техническое регулирование. Основной задачей в этой сфере является разработка и утверждение технических норм, которые, с одной стороны, при их исполнении обеспечат безопасность строительства и эксплуатации здания, сооружения и, с другой стороны, не будут тормозом для внедрения новых технических решений, применения новых технологий и материалов.
Необходимо признать, что в этой сфере мы отстаем от реальных потребностей строительной отрасли. Практически четыре года с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании» и до внесения в него поправок в прошлом году работа в этой сфере не велась. Минрегион России или какой-то другой федеральный орган исполнительной власти не был наделен полномочиями по актуализации действующих технических нормативных документов. Кроме того, не было возможности разрабатывать технические регламенты о безопасности зданий, так как закон в предыдущей редакции не учитывал особенностей строительной продукции.
На слайде 1 (рис. 2) представлена трехуровневая структура документов в сфере технического регулирования, в рамках которой строится наша работа. Первый уровень документов - это технические регламенты. Это единственные документы, в которых (после вступления их в силу) будут содержаться обязательные требования к зданиям и сооружениям, как к объектам технического регулирования. Основными здесь являются два технических регламента: «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий». Первый технический регламент уже разработан, прошел все необходимые процедуры, включая публичное обсуждение, согласован с федеральными органами исполнительной власти и внесен в Правительство Российской Федерации. После рассмотрения на правительстве он будет внесен в Государственную думу. По второму техническому регламенту были проведены конкурсные процедуры, определили победителя, сейчас заключается государственный контракт. Этот технический регламент принимается в форме постановления Правительства Российской Федерации.
Это не единственные регламенты, которые будут устанавливать требования к зданиям и сооружениям. Уже принят технический регламент «О пожарной безопасности», разрабатывается технический регламент «О безопасности лифтов». Задача Минрегиона состоит в том, чтобы координировать этот процесс: при согласовании таких технических регламентов мы смотрим на то, чтобы они по своему содержанию применительно к зданиям и сооружениям не противоречили нашему техническому регламенту. Вполне возможно, что в последующем выявится необходимость разработки и Минрегионом дополнительных технических регламентов, например, «О безопасности высотных зданий». Время покажет.
Второй уровень документов - это документы в области стандартизации, национальные стандарты и своды правил. Это документы добровольного применения, которые являются доказательной базой соблюдения обязательных требований технических регламентов. Добровольность применения означает, что проектировщики, например, могут ими пользоваться или нет. В первом случае государство гарантирует, что те требования безопасности, которые заложены в техническом регламенте, будут обеспечены и контроль оно будет осуществлять за соблюдением требований сводов правил и национальных стандартов в процессе государственной экспертизы, государственного строительного надзора во время ввода объекта в эксплуатацию.
На самом деле в новой системе технического регулирования без разработки сводов правил положения технических регламентов будут труднореализуемы. Если применительно к техническим регламентам можно сказать, что они устанавливают «что должно быть обеспечено», то применительно к сводам правил мы говорим «как это сделать».
Необходимо сказать о том, что у проектировщика есть возможность не пользоваться сводами правил, а идти, как говорится, своим путем, но тогда он должен будет доказать государственным органам, что безопасность строительства и эксплуатации в проектных решениях обеспечена, что сделать будет проблематично.
Своды правил будут содержать как собственные технические нормы, так и отсылочные нормы к документам третьего уровня, то есть к строительным нормам и правилам, ППБ, СанПинам и т.д. И в этом их тесная взаимосвязь. Говоря о системе сводов правил, мы предполагаем, что их будет шесть первоочередных в соответствии с видами безопасности, определенными в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений». Мы их условно называем общими сводами правил. Затем будут разрабатываться специальные своды правил, например, по индивидуальным жилым домам, по сложным инженерным сооружениям и т.д.
На слайде 2 можно видеть, какую огромную работу необходимо провести, чтобы создать доказательную базу одного технического регламента. И лишь после этого можно будет сказать, что создан тот минимум в плане нормативного регулирования, который позволит всем участникам строительства реально проектировать и строить объекты.
Говоря об актуализации документов, необходимо сказать, что работа сейчас ведется по 11 первоочередным СНиПам, и думаем, что до конца года мы их введем в новой редакции. Эта работа также небыстрая, т.к. документы в обязательном порядке один, два и более раз рассматриваются на экспертной комиссии Минрегиона, соответственно имеются замечания, затем идет их устранение и т.д. Также издан и зарегистрирован в Минюсте России приказ министерства «О порядке разработки и согласования специальных технических условий…». Сейчас организована работа по их рассмотрению, экспертизе и согласованию с приказом. По состоянию на 1 сентября 2012 года поступили материалы по 131 объекту, согласованы специальные технические условия по 57 объектам .
Регулирование градостроительной деятельности. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ градостроительная деятельность включает территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, инженерные изыскания, проектирование и строительство зданий и сооружений. Данную сферу условно можно разделить на два блока: первый - это регламентация действий органов публичной власти всех уровней по подготовке, согласованию, утверждению и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; второй - это регламентация деятельности хозяйствующих субъектов - участников строительства по проведению инженерных изысканий, проектированию и строительству зданий и сооружений.
Хотелось бы коротко остановиться на первом блоке. Основное отличие данного блока градорегулирования от сферы технического регулирования состоит в том, что регулируются вопросы, входящие в его состав, органами публичной власти всех уровней. Более того, центр тяжести здесь смещен в сторону субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Важной нормой, которая должна способствовать тому, чтобы органами власти реализовывались нормы Градостроительного кодекса РФ в части разработки градостроительной документации, является, во-первых, механизм понуждения органов публичной власти к осуществлению ими градостроительной деятельности посредством установления ответственности за бездеятельность. Так, при отсутствии документов территориального планирования с 1 января 2010 года не допускается принимать решения о резервировании, изъятии и переводе из одной категории в другую земельных участков, принадлежащих частным лицам, для государственных или муниципальных нужд. При отсутствии правил землепользования и застройки с 1 января 2010 года не допускается предоставлять частным лицам земельные участки для строительства, выделенные из состава государственных и муниципальных земель.
Также введены процедуры подготовки и предоставления земельных участков для жилищного строительства на аукционах. Аукционные процедуры должны вытеснить процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства.
Кроме того, в настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» (принят в 1-м чтении), которым вводятся аукционные процедуры на все земельные участки (не только в отношении объектов жилищного строительства).
И наконец, введен институт контроля за градостроительной деятельностью. Этот контроль должны осуществлять субъекты за деятельностью муниципальных образований и Минрегион России - за деятельностью субъектов Российской Федерации. Все эти меры должны были бы улучшить ситуацию с разработкой градостроительной документации, однако анализ деятельности в этой части показывает, что здесь не все в порядке, в первую очередь на муниципальном уровне. В ближайшие годы на региональном и местном уровне должны быть решены задачи подготовки и утверждения программ развития местных систем градорегулирования (в составе региональных программ); подготовки и принятия правил землепользования и застройки; планов реализации генеральных планов, включающих комплексные схемы развития сетей инженерного обеспечения, приоритетные проекты (в увязке с объемами и сроками финансирования строительства приоритетных объектов местного значения).
На федеральном уровне в этой части проведена следующая работа: внесены соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ; принято постановление Правительства РФ о порядке согласования схем территориального планирования; утверждены формы градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; подготовлен проект типового закона субъекта РФ о градостроительной деятельности; подготовлены методические рекомендации по разработке правил землепользования и застройки; утвержден порядок согласования Минрегионом России структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в области контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления; утверждена форма представления отчетности о ходе контроля субъектами РФ за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления. Не все вопросы, конечно же, решены, не все необходимые нормативные правовые акты приняты. При этом основной задачей является разработка схем территориального планирования Российской Федерации.
Теперь о регулировании деятельности участников строительства. Здесь основная роль принадлежит федеральному уровню и в первую очередь Минрегиону России. В целях регулирования вопросов инженерных изысканий, проектирования, строительства министерством совместно с другими федеральными органами исполнительной власти проделана следующая работа: подготовлено и утверждено правительственное постановление о порядке проведения инженерных изысканий для строительства объектов; утвержден порядок согласования Минрегионом России нормативных актов субъектов Российской Федерации в части проведения на их территориях инженерных изысканий, сейчас он находится на регистрации в Минюсте России; утверждено правительственное постановление о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, сейчас готовятся в 87 постановление изменения и дополнения; подготовлены и находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти два приказа Минрегиона России «О порядке организации и осуществления строительства» и «О порядке консервации объектов капитального строительства»; принят ряд документов, необходимых для функционирования единой государственной экспертизы проектной документации, основным из которых является постановление №145 «О порядке проведения государственной экспертизы проектной документации»; подготовлен и находится в Правительстве Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации»; принято постановление Правительства РФ о порядке проведения единого государственного строительного надзора, а также в его развитие принят ряд нормативных актов, которыми урегулированы вопросы осуществления государственного строительного надзора. Хотел бы остановиться еще на одном вопросе, которым напрямую регулируется деятельность организаций по проведению инженерных изысканий, проектных и строительных организаций - это введение саморегулирования в строительстве. Поправками в Градостроительный кодекс РФ, которые вступили в силу с 25 июля 2008 года, вводится этот институт, ликвидируется государственное лицензирование строительной деятельности как самостоятельная форма государственного регулирования, вводится переходный период от лицензирования к саморегулированию. Отмечу, что некоторые положения данного закона приняты не в той редакции, на которой мы настаивали, и сейчас идут многочисленные запросы от организаций как раз по тем самым спорным вопросам: размер компенсационного фонда; минимальное число организаций, необходимых для приобретения статуса саморегулируемой организации; срок действия ранее полученных лицензий.
В Минрегионе России очень осторожно относятся к прогнозам - как пойдет этот процесс, сказать сейчас очень сложно . Получит ли государство в результате еще более забюрократизированную машину в лице негосударственных организаций по сравнению с государственным лицензированием, на которое было так много нареканий. «Во всяком случае мы будем отслеживать этот процесс и по результатам правоприменения будем вырабатывать соответствующие предложения. В этой части нами сейчас готовятся перечни работ в области инженерных изысканий, проектирования и строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и возможно здесь нам удастся сгладить некоторые моменты принятого закона» - говорит глава Минрегиона РФ Игорь Слюняев.
На основании исследования проведенного в первой главе можно сделать следующие выводы:
Исходя из множества рассмотренных определений, можно утверждать, что современный российский строительный комплекс - это совокупность структур институционального, хозяйственного и производственного типа, характеризующаяся экономическим, организационным, техническим и технологическим взаимодействием в получении конечного результата? производства строительной продукции.
Структура строительного комплекса включает предприятия стройиндустрии, строительные организации, предприятия промышленности строительных материалов, монтажные, подрядные организации, проектные и научно-исследовательские институты, конструкторские бюро.
Система методов управления включает в себя: административные методы, к которым отнесены законодательное регулирование; регулирование на основе властных полномочий; организационные и экономические методы.
Последние изменения в федеральном законодательстве и реформы в области строительства говорят об актуальности вопроса модернизации и развития строительного комплекса в России и свидетельствуют о ее высокой роли в повышении устойчивого развития государства. (ПРИЛОЖЕНИИ А).
Правовую основу деятельности строительного комплекса составляют следующие законодательные и нормативные документы: ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Градостроительный кодекс РФ Земельный кодекс РФ Жилищный кодекс РФ ФЗ «О саморегулируемых организациях», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»; Постановление Правительства РФ «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и т.п. Перечисленные документы призваны оказывать положительное воздействие на формирование внешней среды строительного комплекса
