В Российской Федерации ведущим источником финансового обеспечения расходов на образование становятся средства бюджетов разных уровней. За федеральным уровнем закреплено предоставление средств на следующие цели: содержание образовательных учреждений федерального ведения, осуществление федеральных образовательных программ, на образовательные субвенции в пределах трансфертов нуждающимся в финансовой поддержке регионам.
Консолидированный бюджет Российской Федерации составляют федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.
Федеральный бюджет - разрабатывается и утверждается в форме федеральных законов.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Расходы бюджета РФ на образование - финансирование дошкольного, общего образования, начального, среднего и высшего профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации и прочие расходы в области образования.
Источником финансирования муниципальных образовательных учреждений являются также субвенции, выделяемые из муниципального бюджета. Образовательные учреждения могут привлекать дополнительные средства за счёт оказания платных услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов. Независимо от привлечённых дополнительных средств бюджетное финансирование образовательного учреждения не снижается.
Образовательные учреждения имеют право привлекать финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы.
Привлечение внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль регламентировано серией законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона «Об образовании» можно выделить Федеральные законы «Об общественных объединениях и общественных организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях» и ряд других.
Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, обеспечиваемый бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. Стремление преобразовать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую подготовку государственным учреждениям. В свою очередь и государственные учреждения могут самостоятельно осуществлять выбор образовательных программ, предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе. Таким образом, привлечение дополнительных источников на цели образования осуществляется путем:
предпринимательской деятельности самого образовательного учреждения;
взаимодействия с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительную деятельность в пользу образовательного учреждения, либо выступать спонсорами.
В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» платными могут быть только те образовательные услуги, которые не предусмотрены основными для данного учреждения программами, финансируемыми из бюджета.
Стабильным и долговременным внебюджетным источником финансирования выступает доход от сдачи в аренду свободных помещений.
Объем благотворительных средств заранее предусмотреть, спрогнозировать невозможно. Он зависит от усилий всех участников образовательного процесса. Отличительная особенность этого источника в том, что благотворитель, а не благополучатель определяет порядок использования средств, тогда как доход от самостоятельной коммерческой деятельности учреждения используют по своему усмотрению.
К дополнительному источнику финансирования относятся и средства международных организаций, передаваемые учреждениям образования как на безвозмездной основе (в виде благотворительности), так и на осуществление программ международного сотрудничества.
Анализ средств, выделяемых из бюджета, показывает, что в финансировании системы образования наметились положительные сдвиги. Вместе с тем, очевидно, что в ближайшие годы бюджетных средств будет недостаточно для решения накопившихся годами финансовых и материально-технических проблем по различным видам и типам образовательных учреждений.
Основным документом, определяющим общий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых на содержание учреждения дополнительного образования, является смета доходов и расходов.
Составлению сметы предшествуют обоснованные расчеты по видам расходов сметы. В смете доходов и расходов учреждения дополнительного образования наряду с расчетами приводятся общие сведения об учебном заведении, его учебно-материальной базе. Эти сведения - основа планирования расходов по смете. Согласно Федеральному закону «Об образовании» каждое образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, имеет самостоятельный расчетный счет в банковских и иных кредитных учреждениях. На основе БК РФ учреждения профессионального образования, финансируемые из бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в составе органов управления - главным распорядителями средств бюджета.
Порядок финансирования учреждений дополнительного образования регламентирован БК РФ, в котором предусмотрено сохранение методики поэлементного выделения средств бюджетополучателю на основе экономических статей по видам затрат. Их расчет проводится по нормативам частного характера. Например, размер ставок заработной платы педагогических работников, работников аппарата управления, контингента учащихся и др. Бюджетные расходы по экономическим статьям детализируются с целью усиления контроля финансирующих и административных органов за соблюдением их целевого использования.
Ведущим показателем для определения объема расходов по смете является количество обучающихся в учреждении дополнительного образования. Некоторые виды расходов учреждения дополнительного образования (типовые штаты профессиональных учреждений) определяются на основе среднегодового контингента учащихся, который рассчитывается исходя из наличия учащихся на начало планируемого периода, изменения контингента учащихся в течение года в связи с приемом и выпуском учащихся, сроком обучения, а также их отсевом до окончания учебного заведения.
Расходы на финансирование дополнительного образования выделяются из бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств через лицевые счета образовательных бюджетных учреждений. Последние открываются в органах Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Утверждение сметы доходов и расходов производится главным распорядителем бюджетных средств в установленном действующим законодательством порядке.
В смете доходов и расходов отражаются все доходы учебного заведения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от проведения предпринимательской деятельности.
Муниципальным учреждением признается организация, созданная собственником - муниципальным образованием города - для осуществления управленческих, социально - культурных или иных функций некоммерческого характера, финансируемая этим собственником полностью или частично и не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования является бюджетным - это организация, созданная органами государственной власти РФ, субъектов РФ, а также органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера и финансируемая из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Это означает, что, например, муниципальная школа может финансироваться только из муниципального бюджета. При этом бюджет субъекта федерации может выделять средства на обеспечение учебного процесса в этой школе только путём перечисления их в соответствующий муниципальный бюджет, причём без гарантии их направления в школу. Источником финансирования муниципальных образовательных учреждений являются также субвенции, выделяемые из муниципального бюджета. Образовательные учреждения могут привлекать дополнительные средства за счёт оказания платных услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов. Независимо от привлечённых дополнительных средств бюджетное финансирование образовательного учреждения не снижается.
Лекция 5. Финансирование образования
Общая характеристика финансирования образования. Из истории финансирования образования. Определение финансирования
5.1. Общие положения
Австралия
Германия
Финляндия
Швейцария
*) Данные за 2002 г.
Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. - М: ГУ ВШЭ, 2006. - 528 с. .
Приведенные данные не позволяют ответить на вопрос о том, достаточно ли средств выделяется для образования. Кроме того, доля расходов определяется от разных по странам величин государственных расходов и ВВП. Тем не менее приведенные показатели имеют не очень значительный разброс, что может свидетельствовать о наличии каких-то общих закономерностей в определении государственных расходов на образование.
В то же время объемы выделяемых образованию государственных средств практически повсеместно оцениваются как недостаточные, что в определенном смысле можно представить как постоянно действующий фактор - недостаток ресурсов. Воздействие этого фактора заставляет искать дополнительные источники и формировать механизмы рационального использования имеющихся ресурсов.
Основным видом ресурсов, выделяемых системе образования в России, являются средства бюджетов различных уровней, т. е. общественные средства.
В частности, в дневных общеобразовательных учреждениях доля финансирования из средств государственных и муниципальных бюджетов в гг. составляла соответственно 96,6 и 97% .
В целом по системе образования структура финансирования представлена в табл. 5.2
Таблица 5.2. Общая структура финансирования системы образования в России
финансирования
Консолидированный бюджет, всего
По поводу предложенного содержания понятия финансирова - ние“ можно, очевидно, спорить. Оно может показаться недостаточно строгим. Однако не будем претендовать на исчерпывающий характер данного определения. Для дальнейшего изучения вопроса финансирования вполне достаточно приведенной характеристики.
Следует также отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями купли-продажи“ , где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшего изучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждое поступление денег или материальных объектов в образовательное учреждение является финансированием. Этот вопрос можно обсудить.
Сметное финансирование - выделение денежных средств из государственного (муниципального) бюджета для покрытия расходов учреждений в соответствии со сметой. Сметное финансирование осуществляется (точнее - должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений . Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией , которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.
Смета бюджетного учреждения -документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения, составленный в разрезе статей бюджетной классификации и в соответствии с установленными требованиями.
Остальные определения, необходимые для понимания вопросов бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами.
5.2. Из истории финансирования образования
Никто не сомневается, что образование в России финансировалось и раньше, причем из различных источников и в определенном порядке. Изучение материалов, посвященных вопросам финансирования учебных заведений в XIX - начале XX вв., показывает, что источниками поступления средств в учебные заведения были ассигнования государственного казначейства (бюджетные средства), проценты с капиталов, принадлежащих (переданных, пожертвованных) учебным заведениям, частные пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся (воспитанников), доходы от привилегий“ , предоставленных в пользу учебных заведений и воспитательных домов, освобождений от налогов и иных платежей, доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений.
Основным источником финансирования образовательной деятельности являлись средства государства, т. е. средства бюджета. Считается, что бюджетное устройство и бюджетный процесс в
России начали формироваться с момента составления общих сводных ведомостей государства в 1652 г. Первой ведомостью о доходах и расходах за истекший год и предложениях на будущий стала ведомость гг. по всем приказам. Но собственно бюджетный процесс как элемент составления планов государственного хозяйства возник существенно позднее - в начале XIX в., вследствие принятия бюджетного законодательства, предложенного в гг. Вместо старинных табелей, рассчитанных на несколько лет, прочно установилась ежегодная периодичность росписей. Роспись получила значение государственной, сконцентрировав все доходы и расходы .
Подготовленный в 1809 г. „План финансов“, прообраз современного государственного бюджета , состоял из двух частей.
1. Устройство финансов на 1810 г.
2. Устройство их с 1810 г. на будущее время.
Первая часть включала два раздела: в одном описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане“ ; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Второй раздел содержал четыре отделения: расходы, приходы, систему монетную (кассовую) и кредитную, управление. Определение расходов - первая и самая существенная операция в финансах. Все источники государственных доходов и все расходы должны были соединяться в одном управлении. Чтобы оно было эффективным, все доходы и расходы должны были утверждаться ежегодной сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где не было сметы или годового финансового закона или где этот закон не исполнялся, подобное состояние дел не могло считаться, по мнению, „истинным управлением финансами“. В бюджетной системе страны не должно было существовать никаких налогов и расходов без утверждения и отчета .
Распределение финансовых ресурсов по государственным учебным заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, составлявшейся на очередной финансовый год. В основу сметы были положены так называемые штаты, утверждаемые верховной властью и отображающие все основные виды расходов по содержанию учебных заведений и органов управления ими за счет государственных средств. По сути дела, штаты представляли собой сметы расходов государственных средств на содержание учебных заведений. Например, в 1892 г. был утвержден Штат округов Императорского Санкт-Петербургского Воспитательного Дома и находящихся при них сельских лазаретов. Штат предусматривал для каждого округа расходы на содержание 38 штатных единиц личного состава округа (чиновники и медицинские работники с помощниками), работающих при Правлении округа. Вся территория, на которой были размещены питомцы Воспитательного дома, охватывающая Санкт-Петербургскую, Новгородскую и Псковскую губернии, была разделена на 31 сельский округ, обслуживаемый лазаретами с типовым штатом врачей, а также служащих, расходы на содержание которых также были предусмотрены Штатом .
Штат сельских школ и приютов Воспитательного дома представлял собой, по сути, сборник норм и нормативов расходов на содержание учебных заведений, разделенный на три части: расходы на одну школу, расходы на содержание учителей-наблюдателей (прообраз методистов), а также общие расходы на все школы в округе, связанные с обеспечением отдельных категорий выпускников школ и некоторыми другими нуждами. Примечательно, что в штатах устанавливалось число школ соответствующих разрядов. Так, в округе полагалось иметь 15 школ 1-го разряда, 25 школ 2-го разряда, все остальные школы относились к 3-му разряду. В зависимости от разряда школы учителя получали жалование соответственно 240, 180 и 132 руб. в год.
Расходы по содержанию школы включали:
Наем помещения с отоплением из расчета 8 учебных месяцев по 9 руб. в месяц и 4 неучебных месяца по 3 руб. в месяц - 84 руб. в год;
Освещение школы - 9 руб.;
Библиотека для учителей и учащихся - 12 руб.;
Приобретение и доставка в школу книг и учебных пособий для учащихся - 32 руб.;
Обзаведение вновь открываемых школ необходимым инвентарем и ремонт инвентаря в существующих школах -10 руб.
Очень подробные штаты (сметы) были утверждены, например, для сельских приютов, по содержанию питомцев в детских домах . Расходы классифицировались по видам затрат, причем по некоторым из них предусматривалось определение размера расходов в пределах ежегодных сметных назначений, без установления нормативов, т. е. с ежегодным уточнением. Иными словами, некоторые расходы не нормировались ввиду, очевидно, невозможности или затруднительности установления таких нормативов. Таким образом, в штатах школ и других учебных и воспитательных заведений планировались основные расходы по их содержанию, в чем виден прямой аналог современной сметы бюджетных расходов на содержание образовательного учреждения с классифицированными расходами, а также и нормативной базы финансового планирования в образовании.
Аналогичный порядок финансирования был установлен и для высших учебных заведений при существенно большей их самостоятельности. Так, Общим уставом императорских российских университетов от 01.01.01 г. для университетов была установлена коллегиальная форма управления, в том числе и в финансовой сфере. Устав относил решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета к ведению Совета, Правления и попечителя университета.
К ведению Совета в части финансирования было отнесено только рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющих собственность университета.
На утверждение Правления, в частности, были отнесены вопросы производства “в границах сметного на каждый предмет назначения сверхштатного на один предмет расхода, не свыше 300 руб. сер. (серебром.-Примеч. авт.)“ и заключения контрактов на подряды и поставки до 5 тыс. руб.
На утверждение попечителя представлялись следующие вопросы:
Назначение пособий бедным студентам;
Ходатайство правления об освобождении от платы за учение достойных, но бедных студентов, об отсрочке или об уменьшении оной“;
Разрешение осуществления из специальных средств университета сверхштатных расходов на один предмет свыше 300 руб. серебром в год;
Заключение контрактов на подряды и поставки свыше 5 тыс. руб.;
Предложения, касающиеся улучшений по хозяйственной части.
Через попечителя представлялись на утверждение министра заключение контрактов на подряды и поставки свыше 7 тыс. руб. и разрешение сверхштатных расходов из специальных средств университета на один предмет свыше 1 тыс. руб. в год.
Основные же решения по расходованию средств принимались Правлением университета, которое в соответствии с Общим уставом под председательством ректора составляли деканы всех факультетов и проректор, т. е. все административные руководители высшего учебного заведения. В тех университетах, где проректора заменял инспектор, последний участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по студенческим делам. В составе правления Московского университета полагался сверх того советник по хозяйственной части, избиравшийся и утверждавшийся попечителем учебного округа из посторонних лиц.
Именно Правление получало сумму, определенную на содержание университета, в сроки, назначенные по ежегодному расписанию, а также принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы университета, отвечало за сохранность денег, распоряжалось ими согласно со штатом и сметой. Правление выдавало стипендии и пособия, заключало договора на подряды и производило выплаты, наблюдая за расходованием сумм и за отчетностью по ним в соответствии с порядком, предписанным общими законами и особыми распоряжениями Министра народного просвещения. Правление имело в своем „ заведовании “ университетскую собственность, наблюдало за порядком в зданиях университета, за содержанием их в чистоте и исправности и за предохранением их от порчи и пожара. Правление заседало, по крайней мере, один раз в неделю и обязано было ежемесячно сообщать Совету и представлять попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета. В ведении правления состояли казначей, архитектор, экзекутор и его помощник (только в Московском университете).
Ситуация с выполнением установленных университетам штатов в XIX - начале XX вв., по оценкам современников, немногим отличалась от нынешнего состояния финансирования высшего образования. На протяжении гг. государственные ассигнования на содержание университетов застыли на уровне 1863 г., не покрывая даже половины их действительных расходов. Остальные средства университеты должны были добывать из других источников (доходы от различных предприятий, плата за обучение, частные пожертвования и др.). Во многом только наличие большого числа не предусмотренных штатами приват-доцентов давало университетам возможность обеспечить проведение учебных занятий. Запросы об увеличении ассигнований на университеты неоднократно вносились в правительство и Государственную Думу, но их упорно отклоняли.
Министерство народного просвещения было самым обойден- ным“ в части финансирования. В 1912 г. для двадцати восьми подведомственных ему казенных высших учебных заведений с контингентом студентов в 55,5 тыс. человек (или 74% учащихся государственных университетов и институтов) выделялось 65% правительственных ассигнований на высшее образование. Остальные суммы распределялись между учебными заведениями прочих ведомств, в которых обучалось 26% контингента правительственной высшей школы . В то же время Министерство торговли и промышленности, например, в политехникумах и горных институтах которого обучалось 8582 человека, или 11,4% контингента студентов государственной системы высшей школы, получало 18% субсидий .
Суммы, отпускаемые правительством по штатам 1884 г., признанные недостаточными еще в момент введения этих штатов, увеличивались в крайне ограниченном размере, неравномерно и не соответствовали ни естественному росту и развитию учреждений, ни чрезвычайному увеличению числа учащихся в последние годы (написано в 1913 г. -Примеч. авт.), ни общему вздорожанию жизни. Одновременно университеты получали в специальные средства суммы в виде платы за правоучение, что позволяло увеличивать гонорары профессорам. Несмотря на неравномерность поступления этих средств, в гг. общая динамика показывала рост специальных средств в университетах в целом и некоторое снижение в провинциальных университетах. Основными денежными ресурсами университетов в этот период являлись: штатные суммы, отпускаемые на их содержание из средств государственного казначейства по смете министерства народного просвещения; специальные средства, идущие для той же цели; суммы, ассигнованные из государственного казначейства на строительные нужды. При разработке новых повышенных штатов университетов (1906 г.) предполагалось получаемый профессорами гонорар (от платы за посещение лекций) обратить в доход казначейства для равномерного распределения. Для компенсации недостатка штатных средств приходится использовать специальные средства, которые по своей природе являются прибавочным ресурсом, дополняющим штатные ассигнования и удовлетворяющим новые потребности, не предусмотренные штатами“ .
Поступления средств в учебные заведения делились на два потока: общие доходы и специальные доходы. К общим доходам относились средства из государственного казначейства, доходы от предоставленных привилегий, плата за содержание пансионеров10, проценты с неприкосновенных капиталов, доходы от продажи имущества, пособия. К специальным доходам относились, в основном, проценты с капиталов.
В качестве примера можно привести структуру общих доходов ведомства императрицы Марии , которое можно рассматривать как фонд, аккумулирующий финансовые ресурсы и осуществляющий содержание из них воспитательных домов и учебных заведений (табл. 5.5).
Таблица 5.5. Структура общих доходов ведомства императрицы Марии
Вид дохода
Сумма, руб.
Сумма, руб.
Ассигнования из Казначейства
Доходы от привилегий
Проценты с капиталов
Плата за пансионеров
Доходы от продажи и сдачи в аренду имущества
По официальным данным, в 1912 г. финансы государственных, общественных и частных высших учебных заведений составляли суммуруб., основная часть которых формировалась за счет ассигнований из государственного казначейства (61%), а остальные составлялись дополнительными приходными статьями, основной из которых выступала плата за обучение и содержание в интернатах (табл. 5.6).
Ежегодная стоимость обучения одного студента университета, например, равнялась 228 руб., из которых 98 руб. погашалось самими обучавшимися. Следует отметить, что плата за обучение в университетах впервые появилась в 1817 г. и несколько раз изменялась.
Таблица 5.6. Структура доходов высших учебных заведений в России в 1912 г.
Источник дохода
Сумма, руб.
Всего доходов
в том числе:
Ассигнования из государственного каз-
начейства
Плата за обучение и содержание в ин-
Земские, городские, общественные
средства
Проценты с капитала и специальных
Прочие источники и частные пожертво-
В 1877 г. в столичных университетах плата была 28 руб. 57 коп., в провинциальных-14 руб. 28 коп. В 1845 г. она была повышена до 40 и 20 руб. Кроме студентов к лекциям и практическим занятиям с согласия преподавателя и администрации института могли допускаться посторонние лица“ . За каждый прослушанный ими курс взималась плата 10 руб. в семестр.
В институтах имелись стипендии, причем получавшие государственные и частные стипендии обязывались нести государственную службу по году за каждый год получения стипендий в том случае, если по окончании этими стипендиатами курса в институте им будет заявлено, что правительство имеет надобность воспользоваться их познаниями. Стипендии предоставлялись отличнейшим по успехам и поведению из недостаточных студентов“. В начале XX в. в Петербургском технологическом институте из 2000 студентов бесплатно обучалось 100 студентов, в Харьковском технологическом институте из 1000 студентов - 50 и т. д. .
В советское время учебные заведения финансировались на принципах плановой экономики, отраженных, например, в постановлении СНК СССР от 6 августа 1930 г. :
Основным источником финансирования для государственных высших учебных заведений являлся государственный бюджет соответствующего уровня, для учебных заведений кооперативных организаций - средства этих организаций;
Отпуск средств производился в соответствии с установленными классификациями общесоюзного, республиканского или местного бюджетов в зависимости от уровня, к которому было отнесено финансирование того или иного учебного заведения;
Финансирование учебных заведений осуществлялось в соответствии с финансовыми планами по осуществлению подготовки кадров соответствующих министерств и ведомств или аналогичных планов кооперативных организаций;
На каждое учебное заведение независимо от ведения и уровня финансирования должна была составляться индивидуальная годовая приходно-расходная смета, утверждаемая органом, которому это учебное заведение непосредственно подведомственно;
Расходы по содержанию, строительству, оборудованию всех высших и средних профессионально-технических учебных заведений исчислялись и производились в соответствии с контингентами учащихся, ставками заработной платы преподавательского персонала, нормами материального обеспечения учащихся и объемом капитального строительства.
Исходные данные для определения объемов финансирования образования данного уровня определялись:
Контингенты учащихся - решениями СНК соответствующего уровня власти;
Ставки заработной платы и нормы материального обеспечения учащихся - СНК СССР;
Строительство новых учебных заведений - только по постановлениям СНК СССР;
Капитальные работы по учебным заведениям данного уровня - по решению СНК СССР, принимаемому по представлению Госплана СССР.
Аналогичный порядок финансирования был введен и для образовательных учреждений других уровней образования. Например, постановлением СНК РСФСР от 01.01.01 г. Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ“ были установлены следующие основные положения организации финансирования общеобразовательных школ:
Каждая начальная, неполная средняя и средняя школа в городе и на селе должна иметь твердую годовую смету не позднее декадного (10 дней.-Примеч. авт.) срока со дня утверждения местного бюджета, на котором школа состоит;
Всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов;
Кредиты для учебных заведений открываются на предстоящий месяц;
Средства перечисляются на текущий счет школы для своевременного и полного обеспечения всех расходов;
Закупка учебников, учебных пособий и других необходимых для учебного процесса материальных средств осуществляется в централизованном порядке на районном уровне.
В соответствии с этим порядком была принята Инструкция НКП и НКФ РСФСР об обеспечении начальной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школам“ от 01.01.01 г. , которая предусматривала порядок формирования документов, необходимых для осуществления бюджетного финансирования образовательных учреждений.
Основным плановым документом, определяющим объем и структуру бюджетных ассигнований , являлась смета. Сметы бюджетных учреждений составлялись в два этапа. На первом этапе формировались проекты смет на основе устанавливаемых соответствующим городским или районным отделом народного образования (ГОРОНО или РОНО) контрольных цифр финансирования по местному бюджету - включаемых в проект бюджета объемов финансирования образования. Контрольные цифры определялись исходя из двух показателей:
Лимитов бюджетных ассигнований из местных бюджетов на всеобуч (на образование);
Данных о финансовом и материальном положении образовательных учреждений.
При этом объемы и контрольные цифры бюджетных ассигнований уточнялись на заседаниях с директорами и заведующими каждого учебного заведения. Наряду с контрольными цифрами определялись нормы расходов, устанавливались штаты и уточнялись ставки оплаты труда работников образовательных учреждений в пределах утверждаемых фондов заработной платы, контингенты учащихся и др. показатели деятельности образовательных учреждений, впоследствии получившие название производственные показатели“. По контрольным цифрам составлялись сметы образовательных учреждений и представлялись для включения в проект бюджета. В необходимых случаях директор или заведующий школы представлял предложения по необходимым поправкам в смету (разногласия при составлении проекта бюджета).
На втором этапе, уже после принятия бюджета, в составленные ранее для проекта бюджета сметы вносились поправки в соответствии с установленными объемами и структурой бюджетных ассигнований. После этого сметы утверждались.
При составлении бюджетно-кассовых планов на предстоящий квартал и месяц в рамках утвержденного бюджета и смет расходов финансовые органы обязаны были предусматривать расходование средств с учетом выплаты заработной платы за отпускной период, мероприятий по подготовке к новому учебному году, закупок учебного оборудования, учебников, заготовки топлива и пр.
Органы управления образованием выделяли кредиты каждой школе (распорядителю кредитов) и рассылали извещения об открытии кредитов на предстоящий месяц. Для сельских школ сельсоветы рассылали выписки из местного кассового плана в качестве документов, подтверждающих открытие кредитов. Бюджетные средства распределялись на текущие счета соответствующих учреждений и школ.
Численность и штаты административного и обслуживающего персонала начальных и средних школ устанавливались на расчетную величину класса в 40 учащихся (за исключением школ с численностью учащихся до 80 человек). В школах с 320 и более учащимися предусматривалась штатная должность счетовода-делопроиз - водителя .
При составлении смет образовательных учреждений применялась бюджетная классификация, как, например, приведенная в приложении № 2 к приказу НКФ СССР от 01.01.01 г. № 000 и содержащая применительно к образованию 16 статей расходов. При изменении классификации в 1955 г. число статей для отнесения к ним расходов учреждений, состоящих на государственном бюджете, было сокращено до 13 . Перечень статей и краткое содержание относимых к ним расходов приведены в табл. 5.7.
Данная классификация успешно использовалась практически без изменений при бюджетном финансировании образовательных учреждений вплоть до начала 1990-х гг.
Таблица 5.7. Статьи расходов для учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР
Наименование
Включаемые расходы
Заработная плата
Все выплаты работникам штатного состава
Начисления на заработную плату
Специфика сферы образования состоит в том, что целью и результатом ее функционирования является осуществление образовательного процесса. Правда, распространение получил взгляд на выпускника как на результат деятельности системы образования, тезис о несоответствии структуры подготовки специалистов требованиям экономики, или в современных условиях - рынка труда, также представляется результатом именно такого подхода. Если согласиться с этим полностью, то придется решать вопросы собственности на этот результат“ и его купли-продажи. Правда, определенные шаги в этом направлении уже делались и делаются:
Существовала система государственного распределения специалистов, что в некотором смысле отражало претензии государства на результат работы системы образования;
Вводились элементы оплаты отраслей за подготовку специалистов в рамках новых условий хозяйствования;
В настоящее время ставятся вопросы об обязательствах выученного человека перед государством, за средства которого он проходил обучение.
Не вдаваясь в полемику по этому поводу, будем исходить из того, что финансирование образования - это обеспечение финансовыми ресурсами образовательного процесса, осуществляемого образовательными учреждениями. Тем более, что бюджетная система в настоящее время в части финансирования образования настроена именно таким образом, поскольку бюджетные средства выделяются образовательным учреждениям именно на функционирование, которое рассматривается как осуществление образовательной деятельности.
В финансировании образования необходимо еще раз подчеркнуть важную особенность - принцип безвозвратности. Если в сфере производства безвозвратность обусловлена, по сути дела, передачей произведенного результата в собственность финансирующего субъекта, то в образовании выделяемые образовательным учреждениям средства ими непосредственно никак не возвращаются, не возмещаются собственнику средств ни в денежном, ни в материальном или нематериальном эквиваленте. Не возникает и каких-либо обязательств по возврату этих средств. По форме средства потребляются, не преобразуясь в материальный эквивалент, а нематериальный результат образовательной деятельности не может быть выделен в качестве нематериального объекта, поскольку неотделим от своего носителя - человека и не может стать предметом товарно-денежных отношений.
Принцип безвозвратности предполагает также невозможность считать обученного человека, вступающего в жизнь, возмещением или возвращением в иной форме собственнику-государству затрат на его обучение. Важно также и то, что у выпускника не возникает никаких обязательств по возврату средств, затраченных государством на его обучение, по крайней мере - пока.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что финансирование образования не является каким-либо выражением отношений купли - продажи“ , где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Финансируя образование, государство не покупает образовательные услуги, а обеспечивает деятельность своего структурного подразделения, производящего эти услуги для части населения безвозмездно.
5.4. Сметный порядок финансирования
Финансирование образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансированием. Сметное финансирование - это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений на основании сметы - планового документа установленного содержания. Оно осуществляется в строгом соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений.
Смета бюджетного учреждения представляет собой составленный по установленной или принятой форме и утвержденный в установленном же порядке документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения . Установленные сметой затраты учреждения группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье - группе расходов.
Государственный и муниципальный бюджеты утверждаются на год в разрезе функциональных статей бюджетной классификации (по функциям государства) и главных распорядителей бюджетных средств (министерств и ведомств), т. е. по организационно выделенным отраслям экономики. Именно такое представление бюджета содержится в соответствующих законодательных актах. В соответствии с действующим бюджетным процессом, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации , ежегодно составляется и утверждается бюджетная роспись , представляющая собой детализацию утвержденного бюджета:
По бюджетополучателям;
По статьям экономической классификации;
По кварталам.
Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись по федеральному бюджету в целом, например, составляется и утверждается Минфином России, в регионах - министерствами (комитетами) финансов. В результате утвержденный законодателем бюджет многократно усложняется. Степень усложнения может быть оценена соотношением:
К у = 4 ■ Мб ■ Nст,
где К у - коэффициент усложнения; 4 - число кварталов в году; Мб - число бюджетополучателей; Мст - число статей экономической классификации.
Представляется, что такое увеличение числа показателей бюджета выглядит нерациональным по следующим причинам.
1) Для целей анализа такая детализация представляется избыточной, поскольку в рамках бюджета в целом анализируются не отдельные расходы конкретных бюджетополучателей, а их сводные, обобщенные значения по отраслям или разделам (подразделам) функциональной классификации. Анализ расходов бюджетополучателями осуществляется на принципах управленческого учета, не всегда базирующегося на классификационных статьях бюджета.
2) Чем больше детализированы расходы на стадии составления финансового плана, которым и является бюджет, тем больше поправок придется в него вносить на стадии выполнения, поскольку точность планирования определяется, не в последнюю очередь, динамикой цен на товары и услуги, приобретаемые в течение года на бюджетные средства. Кроме того, нет какой-либо общепринятой методологии бюджетного планирования, что повышает вероятность таких отклонений. Если, к тому же, внесение поправок в бюджетную смету процедурно затруднено, то возможны затруднения и в осуществлении отдельных видов финансируемой из бюджета деятельности.
3) Фактически бюджетная роспись фиксирует предложенное получателем распределение бюджетных ассигнований по статьям, что практически исключает элемент государственного регулирования структуры бюджетных расходов в отдельном учреждении. Следовательно, с этой точки зрения такая детализация может и не фиксироваться на государственном уровне.
Столь подробная детализация бюджетных расходов сама по себе может являться материалом для анализа финансовой политики государства с несколько иной точки зрения. Подробно расписанная в отраслевом, территориальном и предметном разрезах структура государственных расходов может быть (и, по всей видимости, является) очень серьезным инструментом регулирования экономики страны. Зная, например, структуру бюджетного финансирования учебных заведений отдельного города или региона, можно достаточно четко определить, в какое время у них возникнет необходимость потратить известные суммы и на какие цели: на ремонт зданий; на приобретение оборудования и др. Благо, бюджетная классификация позволяет и даже требует весьма детально структурировать расходы. Учитывая жесткий характер бюджетного процесса, можно рассчитывать на выделение средств в указанное время, т. е. прогнозировать и (или) планировать государственный спрос на товары и услуги. Кроме того, структура бюджета в разрезе статей экономической классификации может рассматриваться в качестве своего рода отражения государственной политики субсидирования экономики через государственные закупки . Добавлю, что это является предположением и не относится к изучаемому предмету.
Можно рассматривать экономическую классификацию расходов бюджета в качестве инструмента, позволяющего определить на стадии планирования необходимость и обоснованность тех или иных видов расходов для осуществления финансируемой из бюджета деятельности. В этом смысле классификация отражает представления государства, как субъекта финансирования, о такой целесообразности, а предназначаемые для финансирования тех или иных классифицированных расходов суммы - целесообразные масштабы таких расходов. Степень детализации, принятая при классифицировании бюджетных расходов, может рассматриваться как своего рода индикатор централизации управления финансированием образования (и других бюджетных отраслей, конечно).
Экономический смысл жесткой привязки ассигнований к кварталам во времени и к статьям расходов, как к определенным целям, состоит в том, чтобы сформировать такой механизм движения бюджетных средств, который бы обеспечивал концентрацию определенных сумм в заданный момент времени (квартал, например) у соответствующего получателя для обеспечения достижения установленной цели и незамедлительное расходование этих средств.
Несколько слов об экономической классификации расходов бюджетов. По своему экономическому содержанию расходы любой организации могут быть классифицированы по-разному. Главное при этом - обосновать их необходимость для достижения той цели, ради которой эта организация создана и финансируется. Все остальные расходы можно рассматривать как избыточные, т. е. в известном смысле как нецелевые.
Для коммерческих организаций целью является прибыль. Следовательно, именно прибыль и является мерилом обоснованности расходов: являются ли те или иные расходы необходимыми для получения определенного объема прибыли, можно ли при заданном уровне прибыли обойтись без тех или иных расходов. Возможно, предложенная формулировка является излишне жесткой, но таким образом можно более выпукло обозначить сам подход к проблеме.
Цель деятельности некоммерческой организации в действующем законодательстве однозначно не определена. Приходится исходить из предположения, что целью образовательного учреждения является осуществление образовательной деятельности. Необходимость тех или иных расходов, таким образом, следует оценивать с точки зрения того, насколько они необходимы для достижения именно этой цели.
Для качественной оценки такой необходимости применяется классификация расходов как форма многомерного обобщенного определения расходов, необходимых для получения хозяйственного результата или осуществления той или иной деятельности. Примером такого рода определения качественного состава таких расходов может служить определение, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации . В частности, под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме. Экономическое оправдание“ в данном случае представляет собой невозможность получения имеющегося, т. е. уже полученного результата без этих расходов. Для планируемого результата, того результата, что только предполагается получить, и разрабатывается смета - плановый документ, обосновывающий затраты, необходимые для планируемого результата.
Структура расходов, связанных с производством и реализацией, разнородна. Для осуществления этой деятельности необходимо не только изготавливать продукцию, но и осуществлять ее хранение и доставку, содержать, эксплуатировать и ремонтировать оборудование, проводить необходимые исследования и разработки, осваивать природные ресурсы, осуществлять управление этими процессами, осуществлять мероприятия по реализации продукции и т. д. В обобщенном виде эти расходы подразделяются на четыре основные группы :
Материальные расходы;
Расходы на оплату труда;
Суммы начисленной амортизации;
Прочие расходы.
Поскольку экономическая целесообразность, особенно на стадии планирования расходов, не может быть обоснована простым отнесением к указанным группам расходов, Налоговый кодекс содержит подробный перечень более конкретных видов расходов, которые могут быть включены в состав обоснованных затрат на производство и реализацию продукции.
Для обоснования необходимости расходов для некоммерческой организации такой подход, в принципе, также применим. Однако с одной оговоркой: на стадии планирования и обоснования расходов для осуществления соответствующей деятельности прибыль не должна предусматриваться. Иными словами, все средства, запланированные в виде доходов, в том числе и из бюджета учредителя, должны расходоваться в полном объеме.
Как уже отмечалось выше, для выполнения этого требования разработаны и многократно апробированы подходы к разработке сметы расходов образовательного учреждения, финансируемого из государственного или муниципального бюджета. В их основу положен принцип расчета обоснованной потребности в бюджетных средствах образовательного учреждения по статьям экономической классификации расходов бюджетов. Более подробно этот вопрос будет рассматриваться дальше. Отметим только, что для для такого расчета необходимо выполнение ряда условий, в том числе:
Необходима хорошо разработанная методическая и нормативная база расчета и обоснования потребности в средствах;
Методическая база расчета должна быть принята всеми заинтересованными сторонами - финансирующими, финансовыми и контрольными органами;
Методическая база должна изменяться вместе с изменением бюджетной классификации.
В настоящее время, к сожалению, эти условия не выполняются, что затрудняет планирование бюджетных расходов.
7Инспектор (дореволюц.) -должностное лицо в учебных заведениях, педагог, являющийся помощником директора .
10Пансионер - от слова „пансион“ (истор.) - закрытое среднее учебное заведение с общежитием для учащихся .
воспитанник (дореволюц.)-учащийся средней школы . В настоящее время обозначает как учащегося, так и выпускника учебного заведения .
Воспитательный дом (дореволюц.) -государственное учреждение для воспитания внебрачных детей и подкидышей .
Приказ - учреждение, ведавшее отдельной отраслью управления в Московском государстве, ведомство .
Приют (дореволюц.) - благотворительное учреждение для воспитания сирот и беспризорных детей .
Правление (дореволюц.)-от „правитель11 - управляющий, заведующий .
Попечитель (дореволюц.) -в дореволюционной России должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее сетью учреждений ведомства на местах или управлявшее отдельным учебным заведением .
Экзекутор (офиц. дореволюц.) -чиновник, ведавший хозяйственными делами и надзором за внешним порядком в канцелярии .
Приват-доцент (дореволюц.)-ученое звание нештатного преподавателя высшей школы .
(1- супруга Императора Александра III.
Совет народных комиссаров, впоследствии - Совет Министров.
Государственная плановая комиссия, в дальнейшем - Государственный плановый комитет.
Народный комиссариат просвещения, в дальнейшем - Министерство просвещения.
Народный комиссариат финансов, в дальнейшем - Министерство финансов.
Интересующиеся проблемой „разделения затрат на образование11 могут ознакомиться с материалами по этому вопросу, например, в журнале „Университетское управление: практика и анализ“ № 3 за 2006 г.
С 2008 г. -на 3 года.
Такая трактовка является не совсем точной и применена для того, чтобы дополнительно подчеркнуть ведомственный разрез бюджета.
Управленческий учет, по мнению ряда специалистов, является процессом индивидуализированным, основанным больше на частных предпочтениях конкретных организаций, учитывающих не только специфику их работы, но и отдельные их особенности. Тем не менее существуют Международные стандарты финансовой отчетности, имеющие в своей основе именно управленческий учет .
Для эффективного функционирования системы образования требуется стабильное финансовое обеспечение. Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г., предусматривает два основных направления решения финансовых проблем образования: увеличение бюджетного финансирования и привлечение дополнительных источников.
Деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с заключаемым между ними договором. Этот договор может предусматривать и самофинансирование учреждения, как полное, так и частичное. Финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов , определяемых в расчете на одного обучающегося или воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Исключение составляют малокомплектные сельские и приравненные к ним образовательные учреждения, норматив финансирования которых должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся. Таким образом, нормативы финансирования образовательных учреждений делятся на три вида: федеральные, региональные и местные. Федеральные нормативы должны ежегодно устанавливаться федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Они являются минимально допустимыми. Региональные и местные нормативы должны учитывать специфику образовательных учреждений. Они должны определяться таким образом, чтобы финансирование было достаточным для покрытия средних на данной территории текущих расходов, связанных с организацией образовательного процесса, эксплуатацией зданий и сооружений и штатного оборудования. Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг должны учитываться при формировании бюджетов всех уровней (ст. 177 Бюджетного кодекса РФ). Названные нормативы актуальны не только для государственных и муниципальных учреждений. Они представляют собой определенный минимум финансирования. Нормативы финансирования негосударственных учреждений не могут быть ниже нормативов финансирования аналогичных государственных и муниципальных учреждений на данной территории.
К сожалению, федеральные нормативы финансирования образования не утверждены до сих пор. На федеральном уровне установлена лишь доля расходов на образование в общем объеме национального дохода. Согласно ст. 40 Закона об образовании, она должна составлять не менее 10 % национального дохода. Предусматривается, кроме того, защищенность соответствующих статей федерального бюджета. Доля расходов на высшее образование не может составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета. За счет средств федерального бюджета должно финансироваться обучение в вузах не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ.
Возможны два варианта определения государственных нормативов финансирования образования. В первом случае они определяются как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения . Тогда необходимо определить перечень таких услуг, их количественные и качественные характеристики, т. е. по сути дела должна осуществляться стандартизация образовательных услуг. Во втором случае нормативы финансирования определяются как расходы насодержание имеющейся сети образовательных учреждений. Учету при этом должны подлежать затраты по отдельным статьям расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, на оплату коммунальных услуг и т.д.). Практика показывает, что в рамках экспериментов по совершенствованию бюджетного финансирования высшей школы (в частности, через государственные именные финансовые обязательства) применяется принцип, в большей степени отвечающий первому подходу, а именно: бюджетные средства «следуют» за гражданином, а не за учреждением.
Государственное и (или) муниципальное финансирование представляет собой основу государственных гарантий получения российскими гражданами образования в пределах государственных образовательных стандартов. Для государственных и муниципальных образовательных учреждений основными источниками финансирования являются бюджеты соответствующих уровней. Названные образовательные учреждения находятся насметно-бюджетном финансировании , которое представляет собой безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования 68 . Государственные и муниципальные образовательные учреждения являются бюджетными.
Бюджетное учреждение , в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, представляет собой организацию, созданную органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов.
В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.
Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. Необходимо подчеркнуть, что бюджетное учреждение при исполнении сметы самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Бюджетные средства расходуются исключительно на цели , определенные ст. 70 БК РФ. К ним относятся расходы на оплату труда, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам, перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законодательством (например, стипендии, компенсационные выплаты, пособия), а также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам либо без таковых. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством. Бюджетные учреждения, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, является получателями бюджетных средств , и в этом качестве наделены соответствующими правами и обязанностями. Так, они имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с размером, утвержденным бюджетной росписью с учетом сокращения и индексации; на своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, а также на компенсацию в размере недофинансирования. Получатели бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Они должны своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе и вносить плату за пользование ими. Важной обязанностью бюджетных учреждений является своевременное представление отчетов и иных сведений об использовании бюджетных средств.
Получив уведомление о бюджетных ассигнованиях, бюджетное учреждение бюджетное учреждение в течение десяти дней составить смету доходов и расходов по установленной форме, которая представляется на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств, после чего передается в орган, исполняющий бюджет. В случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75 процентов объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, учреждение вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, за исключением случаев секвестирования или блокировки расходов, получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Под недофинансированием понимается разница между лимитом бюджетных обязательств, доведенных до получателя бюджетных средств в уведомлении, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств либо списанных с единого счета бюджета в пользу учреждения. Компенсация в размере недофинансирования осуществляется только на основании судебного акта.
В наибольшей степени проблема недофинансирования касается муниципальных образовательных учреждений. Так, Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» в случае недостаточности средств в местных бюджетах на финансирование названных учреждений на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность принять меры, направленные на выделение муниципальным образованиям субвенций на эти цели, в первую очередь на выплату заработной платы учителям и иным работникам.
Государственные и местные бюджеты могут быть источниками финансирования негосударственных общеобразовательных учреждений, получивших государственную аккредитацию. Решение этого вопроса осуществляется в соответствии с нормативными актами субъектов РФ. Например, Положение о порядке бюджетного финансирования негосударственных учреждений среднего (полного) общего образования, имеющих государственную аккредитацию, было утверждено приказом Комитета по образованию Администрации г. Санкт-Петербурга от 5 ноября 1997 г. Финансирование таких образовательных учреждений осуществляется за счет средств городского бюджета, предусмотренных на содержание объектов образования, и за счет бюджетных средств территориальных управлений административных районов, на территории которых они расположены или имеют юридический адрес. Финансирование может осуществляться путем перечисления денежных средств на расчетный счет учреждения или путем безвозмездного предоставления товаров или услуг в натуральном виде. Предусматривается распределение финансовой нагрузки между указанными бюджетами. Так, и средств городского бюджета финансируются расходы аккредитованных общеобразовательных учреждений на приобретение учебной литературы (по утвержденному перечню), на бланки документов государственного образца о среднем (полном) общем образовании для обучающихся и на их участие в общегородских мероприятиях, предусмотренных планом работы Комитета по образованию, а также на повышение квалификации педагогического персонала в образовательных учреждениях Комитета по образованию и аттестацию педагогических кадров, осуществляемую не реже одного раза в пять лет.
Из бюджетных средств территориальных управлений административных районов финансируются расходы образовательных учреждений на заработную плату педагогического персонала (с учетом региональных доплат и надбавок), включая начисления на указанную заработную плату, компенсацию на приобретение книгоиздательской продукции. За счет этих средств организуется питание льготных категорий обучающихся, предоставляется компенсация на приобретение одежды обучающимся из многодетных семей, обеспечивается участие школьников в районных мероприятиях и повышение квалификации педагогического персонала в межкурсовой период.
Предоставление бюджетного финансирования налагает на негосударственное образовательное учреждение ряд обязанностей и влечет за собой ряд ограничений. Так, запрещается нецелевое использование бюджетных ассигнований, в том числе их размещение на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения дополнительного дохода. Не допускается взимание платы за услуги, финансирование которых осуществляется за счет бюджетных средств. За плату могут быть предоставлены услуги, которые не финансируются из бюджета. Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размера бюджетных ассигнований.
Финансирование осуществляется через органы образования территориального управления административного района. Для его открытия учреждение должно представить соответствующие документы (копии регистрационного свидетельства и учредительных документов, лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, проекты сметы расходов и договора о финансировании. В течение определенного срока территориальный орган управления образованием рассматривает представленные документы и принимает по ним решение. Если оно будет положительным, образовательному учреждению направляется подписанный экземпляр договора и утвержденная смета расходов. В противном случае ему сообщается в письменном виде об отказе в открытии финансирования и подписании договора с указанием причин. Может быть направлен протокол разногласий по договору и смете расходов.
Финансирование может быть открыто только после подписания договора и утверждения сметы расходов с первого января года, следующего за годом аккредитации. На негосударственное образовательное учреждение в таком случае возлагаются все обязанности получателя бюджетных средств. В частности, оно обязано в установленные сроки представлять отчет об использовании бюджетных средств, а также бухгалтерскую и статистическую отчетность, установленную для образовательных учреждений данного типа.
В открытии финансирования может быть отказано или финансирование может быть прекращено, если учреждение нарушает условия договора, представило неполный пакет документов, либо они содержат недостоверную информацию, а также в случаях истечения срока действия лицензии или свидетельства об аккредитации.
Бюджетное финансирование аккредитованных негосударственных образовательных учреждений до сих пор не получило значительного распространения. Причиной такой ситуации является острая нехватка бюджетных средств даже для обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений образования. В связи с этим сегодня осуществляется апробация новых моделей финансирования образовательных программ за счет средств бюджетов разных уровней, которые призваны обеспечить наиболее эффективное использование бюджетных средств. Например, постановлением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. предусматривается введение конкурсного порядка размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием (контрольных цифр приема) в вузах, имеющих аккредитации, на период с 2003 г. до перехода к системе персонифицированного финансирования профессионального образования 69 .
Проведение эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств предусмотрено постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. Он будет проводиться во взаимосвязи с экспериментом по введению единого государственного экзамена в течение 2002-2003 годов. В нем принимают участие вузы, подведомственные Минобразованию, расположенные на территории субъектов Российской Федерации, в которых введен единый государственный экзамен. Участие вузов, подведомственных другим федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, имеющих государственную аккредитацию, возможно лишь по согласованию с Министерством образования, которое утверждает состав вузов, участвующих в эксперименте. Вуз, участвующий в эксперименте, обязан зачислить на первый курс на все специальности, по которым осуществляется подготовка, всех студентов только на основе финансовых обязательств. Число студентов, обучение которых осуществляется за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов, должно составлять не менее 50 процентов от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25 процентов от общего числа студентов по каждой специальности.
Государственное именное финансовое обязательство (далее - финансовое обязательство) – свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом.
Финансовые обязательства получают лица, выдержавшие испытания в форме единого экзамена по всем предметам, необходимым для поступления в вуз. Эти обязательства дифференцируются по категориям , установленным в зависимости от результатов единого государственного экзамена в соответствии с Методикой планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе государственных именных финансовых обязательств для участвующих в эксперименте высших учебных заведений, которая была утверждена приказом Минобразования и Министерства финансов РФ от 29 апреля 2002 г. 70 Возможность обучения в вузах, участвующих в эксперименте, существует и для лиц, не сдававших единый государственный экзамен (например, выпускников прошлых лет, выпускников образовательных учреждений из субъектов РФ, не участвующих в эксперименте по его введению, выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования и других) либо сдавших экзамены по непрофильным для данного вуза специальностям или дисциплинам. В этих случаях государственные экзаменационные комиссии, осуществляющие прием единого государственного экзамена, организуют испытания в форме и по материалам единого государственного экзамена.
На период эксперимента установлены пять категорий финансовых обязательств . Первая (высшая) категория предусматривается для лиц, сдавших указанный экзамен с результатами свыше 80 до 100 баллов включительно. Второй категории соответствует приведенная сумма баллов в интервале свыше 68 до 80 включительно, третьей – от 52 до 68, четвертой – от 43 до 52 и пятой – от 35 до 43. Для лиц, предъявивших обязательства высшей категории, обучение является бесплатным и полностью финансируется за счет средств федерального бюджета. Расчет среднегодовой величины финансовых обязательств на одного студента в год и определение расчетной величины финансовых обязательств каждой категории осуществляются исходя из среднегодовой величины обязательств, объема средств федерального бюджета, распределяемых на основе таких обязательств, а также расчетного контингента обучающихся на бюджетной основе по всем формам обучения. Величина финансовых обязательств каждой категории на очередной финансовый год определяется Министерством образования. Если гражданин не вошел в число лиц, обучающихся только за счет бюджетных средств, и стоимость обучения превышает размер финансового обеспечения выданного ему финансового обязательства, он заключает с вузом договор на обучение и вносит разницу между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения финансового обязательства. Не позднее чем за 3 месяца до начала приема документов определяет и объявляет стоимость обучения по каждой специальности, направлению подготовки и форме обучения.
При зачислении гражданин сдает финансовое обязательство в вуз. Вуз в недельный срок со дня издания приказа о зачислении сообщает главному распорядителю бюджетных средств сведения о численности студентов, принятых на обучение на основе финансовых обязательств, который с учетом этого осуществляет перераспределение бюджетных ассигнований между вузами.
Студенту, который обучается в вузе на основе финансового обязательства, гарантируются права, предусмотренные законодательством (право на академический отпуск, переход из одного вуза в другой, перевод с одной специальности или формы обучения на другую и т. д.). Так, право на академический отпуск студент может реализовать на общих основаниях, но с некоторыми процедурными особенностями. В свидетельстве о результатах единого государственного экзамена, в котором сделана запись о категории финансовых обязательств, делается запись о предоставлении такого отпуска со ссылкой на соответствующий приказ вуза. После окончания отпуска студент продолжает обучение с сохранением прежних условий. Студент имеет право продолжить обучение в другом вузе. При этом вуз, из которого он переводится, делает в свидетельстве запись о количестве учебных месяцев или недель обучения с указанием даты и номера приказа об отчислении в связи с переводом в другой вуз, заверенную подписью ректора и печатью вуза. Принимающий вуз издает приказ о зачислении студента на основе финансового обязательства послу получения подлинника свидетельства и академической справки и сообщает об этом в Минобразование. Если студент переводится из вуза, участвующего в эксперименте, в вуз, который в нем не участвует, он выбывает из числа участников эксперимента. В противоположной ситуации он обучается в принимающем вузе на условиях, установленных для студентов, имеющих финансовые обязательства третьей категории. Если оба вуза участвуют в эксперименте и при этом стоимость обучения в принимающем вузе выше, то студента принимают на условиях компенсации разницы между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения обязательства. В аналогичном порядке осуществляется перевод студента внутри вуза с одной образовательной программы на другую (в том числе с изменением формы обучения), а также перевод с одной формы обучения на другую. При этом от компенсации указанной разницы в двух последних случаях освобождаются студенты, имеющие финансовые обязательства первой категории и лица, имеющие льготы при поступлении в вуз (ст. 16 Закона об образовании). Студент, обучающийся на основе финансовых обязательств, вправе прервать обучение по собственному желанию или по уважительной причине. Он также может быть отчислен за нарушение внутреннего распорядка и невыполнение возложенных на него обязанностей. При отчислении вуз делает в свидетельстве указанную выше отметку и выдает его студенту, что заверяется его подписью. При восстановлении студент должен вновь сдать свидетельство в вуз, о чем тот уведомляет Минобразование в трехдневный срок.
По завершении эксперимента студентам, принятым в вузы на основе финансовых обязательств, гарантируется обучение с сохранением условий, определенных при зачислении, т. е. студент государственного вуза, принятый на бесплатной основе, завершает обучение на бесплатной основе, а частично оплачивающий обучение в соответствии с договором между ним и вузом завершает обучение на тех же условиях, что и в период эксперимента.
В условиях кризиса бюджетного финансирования были разработаны разные модели привлечения в систему образования дополнительных ресурсов. Преимущественно они затрагивают сферу профессионального образования. Одной из них является образовательное страхование. Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 15 июля 1998 г. была одобрена предложенная группой ректоров вузов и некоторыми страховыми компаниями программа «Образовательное страхование». Ее целью является страхование расходов на оплату образовательных услуг высших учебных заведений. Для реализации этой модели предлагалось создать некоммерческую организацию Фонд поддержки образования. Кроме того, страховые компании проявили свою заинтересованность в участии в программе образовательного страхования. Основой для ее реализации должны служить два договора, заключаемые родителям (иными законными представителями) несовершеннолетнего, обучающегося в общеобразовательной школе. Один из них заключается со страховой организацией как договор страхования жизни ребенка, включая оплату обучения в вузе. Второй – с Фондом поддержки образования о предоставлении платного мета в вузе. Для этого родители не позднее, чем за пять дет до поступления ребенка в вуз (т.е. в период его обучения в шестом классе) должны определить его будущую профессию, а за полтора года до окончания школы – конкретный вуз. Плату за страхование будут принимать страховые компании, а затем порядка 80 % этих средств передавать Фонду поддержки образования (таким образом, покрытие издержек страховых компаний составит 20 %). Фонд из этих сумм тоже удерживает определенную часть на свои административные расходы. Поэтому в тех случаях, когда застрахованный ученик не выдерживает вступительного конкурса на платное отделение либо проходит по общему конкурсу на бюджетное место, то родителям (страхователям) возвращается лишь некоторая доля уплаченных в виде страховой премии денежных средств. Если же застрахованный будет обучаться на коммерческом месте, то до вуза, по оценкам экономистов, будет доходить только 70% всех выплаченных средств. Причем они будут выдаваться вузам Фондом в форме долгосрочных ссуд, которые будут погашаться через предоставление платных учебных мест.
Предлагаемая схема не безупречна с точки зрения эффективности взаимодействия между всеми заинтересованными субъектами. Создается чрезвычайно сложная цепочка взаимоотношений, в которой функции субъектов не всегда прозрачны и понятны. Так, например, не вполне ясна роль страховой компании. Почему предлагается заключать договор страхования жизни и какое отношение имеет к нему риск не поступить в вуз? Фонд поддержки образования выступает в этой системе как посредник между страховой компанией и вузом. Интересно еще и то, каким образом он в принципе может гарантировать предоставление платного места в вузе, если абитуриент должен сдавать вступительные испытания и участвовать в общем конкурсе. Возможна и обратная ситуация, когда число желающих учиться в данном вузе существенно превысит его возможности. Тогда права застрахованного абитуриента будут нарушены, так как ему будет предложено обучение в другом вузе, что может не отвечать его интересам. В случае его отказа страхователям будут возвращены суммы страховых премий, но, опять-таки, за вычетом административных расходов.
Еще одна немаловажная деталь. Функции страховых агентов предлагалось возложить на школьных учителей, которые должны будут получать соответствующие агентские вознаграждения. Конечно, уровень оплаты труда педагогов крайне низок, но это не означает, что решать проблему удовлетворительной оценки их труда нужно таким сомнительным способом. Включение педагогов в такую систему отношений может означать, что они будут заинтересованы в формировании у учащихся из обеспеченных семей заниженного представления о своих знаниях и возможностях, а в какой-то степени и снизить стимулы к учебе. Это, на наш взгляд, является нарушением принципов педагогической этики.
Одним из направлений привлечения дополнительных финансовых ресурсов в систему профессионального образования являются образовательные кредиты. Закон об образовании в ст. 42 предусматривает необходимость создания специальной системы кредитования в виде личного социального образовательного кредита, за счет которого должна обеспечиваться социальная поддержка студентов, обучающихся в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования. Положение о личном социальном образовательном кредите должно было разрабатываться и утверждаться Правительством РФ, но оно до сих пор не принято. Поэтому модель образовательного кредитования развивается недостаточными темпами и в более узком варианте, чем это предусмотрено законом. Суть личного образовательного кредита сводится к тому, что финансовые средства для оплаты обучения берутся в кредит у банков. Коммерческие банки работают в системе кредитования исключительно с корпоративными клиентами. Это означает, что кредит может быть предоставлен гражданину опосредованно, через организацию, с которой он состоит в трудовых отношениях. Специальную программу образовательных кредитов предлагает на сегодняшний день только Сбербанк России. Кредит предоставляется абитуриентам, успешно сдавшим экзамены, студентам старше 14 лет, зачисленным в образовательное учреждение или их родителям (иным законным представителям). Этот кредит является строго целевым и предназначен для оплаты обучения по очной форме в средних и высших учебных заведениях, зарегистрированных на территории РФ и осуществляющих деятельность по подготовке специалистов на договорной основе. Для получения кредита необходимо подать соответствующее заявление, предъявить паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, а также представить договор с образовательным учреждением. Необходимо, кроме того, представить справку с места работы о доходах и о размере производимых удержаний либо из органов Пенсионного фонда о размере пенсии. Таким образом подтверждается платежеспособность заемщика. Следует подчеркнуть, что размер кредита не может превышать 70 % стоимости образовательных услуг, поэтому кредитная линия открывается лишь после внесения заемщиком на вклад «до востребования» денежной суммы, составляющей не менее 30 % стоимости обучения. Поэтому, если стоимость обучения составляет, к примеру, 4000 условных единиц, то максимальный размер кредита – 2800 (или примерно 87542 руб.), а среднемесячный доход заемщика должен составлять не менее 9,5 тыс. руб.
В качестве гарантии исполнения заемщиком обязательства по возврату кредита применяется поручительство или залог. Гражданин, желающий получить кредит, должен представить поручительство физических лиц, имеющих постоянный источник дохода. Количество поручителей зависит от суммы кредита (как правило, два-четыре человека). Поручителем может выступать и юридическое лицо. Можно оформить кредит и под залог имущества (объектов недвижимости, ценных бумаг, транспортного средства и т. д.). Срок кредитного договора определяется в зависимости от срока обучения, но не может превышать 11 лет. В период обучения можно выплачивать только проценты (из расчета 22 % годовых) за пользование кредитом, а для погашения основного долга банк предоставляет отсрочку. Как правило, сумма основного долга погашается уже после окончания учебы равными долями или по специальному графику платежей, согласованному сторонами договора. В случае перевода студента на бюджетное место или отчисления из образовательного учреждения действие «льготного» периода прекращается и устанавливается новый срок и график погашения кредита. Аналогичные последствия наступают, если банку своевременно не будут предоставлены документы о продолжении учебы (такая справка должна предоставляться каждый семестр) 71 .
Одной из основных проблем, связанных с развитием образовательного кредитования, является заинтересованность банков в предоставлении кредитов. Одной из возможных модификаций системы образовательного кредитования, предполагающей более активную роль государства, являются государственные возвратные субсидии на получение высшего образования , эксперимент по введению которых начнется с января 2004 г. С лицами, которые обучаются по определенным специальностям, при определенных условиях будет заключен договор, предусматривающий погашение государством кредита, если по окончании обучения они будут заключать трудовые договоры о работе, например, в сельской местности, в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, образования и т. д. 72 .
Государство поддерживает развитие благотворительной деятельности в области образования , содействует увеличению спонсорской поддержки образовательных учреждений со стороны организаций и частных лиц. В соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», одной из целей благотворительности является содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности. Во многих регионах страны возрождаются традиции шефской помощи школам и другим учреждениям образования. Этому способствует также деятельность попечительских советов образовательных учреждений. Стимулирование благотворительной деятельности в области образования осуществляется, в частности, путем предоставления налоговых льгот благотворителям, то есть лицам, осуществляющим благотворительные пожертвования в формах бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности; наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности, а также выполнения работ и предоставления услуг.
Данные налоговые льготы предусматриваются Налоговым кодексом РФ. Так, согласно ст. 149, передача товаров, выполнение работ и оказание услуг безвозмездно в рамках благотворительной деятельности освобождаются от обложения налогом на добавленную стоимость. Физическим лицам предоставляется социальный налоговый вычет в сумме доходов, перечисляемых налогоплательщиком на благотворительные цели в виде денежной помощи организациям науки, культуры, образования, здравоохранения и социального обеспечения, частично или полностью финансируемым из средств соответствующих бюджетов, а также физкультурно-спортивным организациям, образовательным и дошкольным учреждениям на нужды физического воспитания граждан и содержание спортивных команд. Такой вычет предоставляется в размере фактически произведенных расходов, но не более 25 процентов суммы дохода, полученного в налоговом периоде.
В соответствии с действующим законодательством оснащение образовательного учреждения (далее – ОУ) может финансироваться из нескольких источников.
Бюджетные ассигнования
В первую очередь это бюджетные ассигнования в виде субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также в виде инвестиций по предусмотренным в бюджете проектам и программам.
В настоящее время принципы финансирования претерпевают изменения. В частности, осуществляется переход от финансирования содержания учреждения как организации к нормативному финансированию оказываемых им услуг. В стоимости таких услуг включаются затраты на содержание необходимого имущества и учебные материалы. Количественные (объемные) и качественные показатели подлежащих финансированию услуг определяются муниципальным заданием, данным учреждению его учредителем. Вместе с тем, требование расходования средств согласно разрешенным направлениям остается неизменным (по статьям расходов).
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами с учетом разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ (Московской области) и органов местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования относится выделение местным бюджетам субвенций, необходимых для реализации основных общеобразовательных программ, в т. ч. на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (Московской области).
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относится обеспечение финансирования на содержание зданий и строений муниципальных ОУ, а также на обустройство прилегающих к ним территорий.
Финансирование ОУ, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципалитетов, осуществляется на основе, соответственно, федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ, которые определяются по каждому типу и уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника, а также на иной основе.
Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений – органами государственной власти субъектов РФ. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).
Целевые программы развития образования
Дополнительное финансирование возможно в рамках целевых программ развития образования. Такие программы могут разрабатываться и приниматься при формировании бюджетов всех уровней государственной власти и местного самоуправления. Средства выделяются ОУ с целью повышения качества оказываемых образовательных услуг и направляются на его переоснащение, повышение квалификации кадров и т. п.
Бюджетные ассигнования в капитальное строительство объектов государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами, соответственно, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местной администрации (либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов).
Такие инвестиции возможны не только в объекты капитального строительства, но и на приобретение технических средств обучения и иное оснащение образовательного учреждения. Размер предоставляемого финансирования, его получатели, а также требования к направлению расходования средств определяются при разработке соответствующей программы, которая утверждается высшим органом исполнительной власти (местной администрацией – в муниципалитетах) и включается в бюджет законодательной властью (представительным органом – в муниципалитетах). Например, большое количество финансовых средств было выделено для оснащения ОУ в регионах – победителях комплексного проекта модернизации образования.
Приносящая доход деятельность
Средства, полученные от приносящей доход деятельности, также могут быть использованы для улучшения оснащения ОУ. В соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ доходы от разрешенной законодательством деятельности и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и должны учитываться на отдельном балансе. Однако бюджетным учреждениям можно их расходовать только с соблюдением установленного законодательством порядка.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований и средств от иной приносящей доход деятельности. В настоящий момент данный закон не принят.
Сдача имущества в аренду
Отдельным источником финансирования являются доходы от сдачи в аренду имущества ОУ. Пока (до дня вступления в силу нового федерального закона) использование этих доходов регламентируется следующим образом:
- порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Пожертвования
ОУ могут оснащаться и за счет средств, полученных в качестве дара или пожертвования, а также за счет грантов. Жертвоваться могут не только денежные средства, но и имущество в материальной форме. В последнем случае имущество должно быть поставлено на баланс учреждения, учтено в органе управления имуществом и закреплено за учреждением на правах оперативного управления. Обязательным является соблюдение цели пожертвования, установленной дарителем или грантодателем. В случае использования учреждением такого имущества (в т. ч. денежных средств) не по назначению, определенному жертвователем, последний вправе в судебном порядке потребовать возврата имущества.
Целевой капитал
Образовательные учреждения также могут использовать для финансирования своего оснащения целевой капитал. Однако в силу длительности и сложности его формирования роль этого источника финансирования в настоящее время нельзя назвать существенной.
Заемные средства
Бюджетным учреждениям действующее законодательство РФ запрещает привлечение заемных средств.
Нормативные документы
- Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 19.07.2009)
- Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009)
- http://www.menobr.ru/
Мальцева Мария Александровна, преподаватель экономики,
ГАОУ СПО МО «Губернский профессиональный колледж»
г. Серпухов, Московская область
Система образования важная и главенствующая подсистема общества, которая гарантирует сохранение, накопление и воспроизводство человеческого капитала. В современном обществе понятие человеческий капитал означает совокупность знаний, умений, навыков, применяемых для удовлетворения разнообразных потребностей человека и общества, которые приобретаются благодаря общему и специальному образованию, профессиональной подготовке, производственному опыту, помогают развиваться не только каждой отдельно взятой личности в целом, но и играют значительную роль в конкурентоспособности страны. На сегодняшний день человеческий капитал становится важнейшим фактором экономического роста и позволяет увеличить ВВП. На мировой арене руководители государств все более обращают внимание на систему образования своего государства, что отражает индекс человеческого развития (ИЧР), рассчитываемый UNDP. Россия по индексу человеческого развития (ИЧР), заняла 57-е место среди 185 стран, войдя в группу стран с высоким уровнем человеческого потенциала. Можно отметить, что занимаемая позиция России по образованию находится на достаточно приличном уровне, но следует отметить, что существующие проблемы в образовании могут привести к значительному ухудшению положения России на мировой арене.
Что же значит образование? Образование
- процесс и результат прохождения определенной системы знаний и обеспечение на этой основе соответствующего уровня развития личности. Образование получают в процессе обучения и воспитания в учебных образовательных организациях под руководством квалифицированных педагогов. Образование имеет большое значение в создание образа, завершает воспитание в соответствии с определенной возрастной ступенью. Поэтому образование является следствием усвоения человеком традиций и опыта поколений, представленных определенным объемом систематизированных знаний, навыков, умений, приемов мышления, которые приобрел обучаемый. В результате этого можно сказать, что человек образованный. Также важным качество образованного человека можно считать стремление и способность к совершенствованию себя, к повышению своей образованности и понимаю необходимости в этом.
В России образование имеется и предлагается в различных формах: очной, очно - заочной, заочной, самообразования, экстерната. Возможно комбинирование форм обучения.
Организация является образовательной, если она осуществляет образовательную деятельность, и (или) обеспечивает всем необходимым и обучает воспитанников и обучающихся. Существуют следующие формы собственности таких организаций: государственная (федеральная или которая находится в ведении субъекта РФ), муниципальная, негосударственная (частная).
Федеральная государственная образовательная организация – это организация, которая находится в федеральной собственности и финансируется за счет средств федерального бюджета.
Бюджет - это сегмент денежных отношений, который связан с формированием, распределением и использованием центрального фонда денежных средств, который предназначен для обеcпечения функций и задач государства и его территориальных подсистем; это главный финансовый документ страны, инструмент регулирования государством.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ производить финансирование образовательных организаций
возможно из бюджета того уровня, к которому относится учредитель соответствующего учебного заведения. Это значит, что, к примеру, финансирование муниципального детского сада осуществляется исключительно из муниципального бюджета. При этом бюджет субъекта федерации может предоставлять средства на осуществление учебного процесса в этом детском саду только через перечисления их в соответствующий муниципальный бюджет, притом без обязательного их направления в детский сад. На сегодня учитывая финансовую ситуацию страны денежные средства могут быть израсходованы на другие, не менее важные в определенный момент времени, цели.
Недостаток же бюджетных средств на финансирование большинство стран возмещает за счет внебюджетных средств. Привлечение внебюджетных средств производится посредством:
- Поступления денежных средств за выполненные работы (услуги) согласно заключенным договорам с государственными, общественными предприятиями или с физическими лицами;
- Выручки от аренды помещений, зданий, сооружений, оборудования (основных фондов);
- Поступлений денежных средств за оказание дополнительных образовательных услуг, по подготовке, повышению квалификации и переподготовке кадров по договорам, а также от обучения физических лиц;
- Спонсорство;
- Добровольные взносы и передаваемые материальные ценности от государственных и других предприятий, отдельных граждан;
- Взятие займов и кредитов;
- Средства от предоставления образовательных услуг, таких как изучение не предусмотренных учебным планом предметов; помощи психологов; подготовительные курсы для поступления; формирования групп для обучения детей с отклонениями в развитии;
- Поступления от предоставления развивающих услуг, таких как различные кружки, студии и т.д. по интересам;
- Поступления от предоставления спортивно - оздоровительных услуг, с учетом создания секций и групп по укреплению здоровья детей
Законодательство в сфере образования разрешает образовательным организациям заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением запрещенной законом. Для развития этой деятельности система образования (особенно профессионального) имеет достаточный интеллектуальный и материально-технический потенциал. Также, образовательным организациям предоставлены налоговые льготы, что является дополнительным стимулом для получения дополнительных доходов, но налоговое регулирование в данном вопросе не совсем совершенно. Есть несколько нюансов, имеющих отношение к получению доходов от внебюджетной деятельности и их налогообложению. Например: следовало бы привести в соответствие положения налогового и бюджетного законодательств, касающиеся доходов от коммерческой и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений. В целях разработки стимулов для занятия коммерческой деятельностью бюджетные учреждения желательно поставить в равные условия с остальными налогоплательщиками, в части уплаты налога на прибыль, но с возможностью самостоятельного распоряжения прибылью после выполнения налоговых обязательств (это предполагает аннулирование положений бюджетного законодательства в разрезе обязательности перечисления оставшейся после уплаты налогов прибыли в доходы соответствующего бюджета), либо исключения бюджетных учреждений из состава плательщиков налога на прибыль (посредством занесения соответствующих правок в налоговое законодательство) и необходимости перечисления доходов от предпринимательской деятельности в доход соответствующего бюджета, но с гарантией в законодательном порядке (отсутствующей в настоящее время) возврата перечисленных доходов для покрытия расходов, которые не финансируются учредителем. Предложенные версии предполагают увеличение внимания организаций, в том числе образовательных, в привлечении внебюджетных средств для покрытия расходов, которые не финансируются учредителем. Но несмотря на положительный характер возможности выручки финансов от внебюджетной деятельности можно определить несколько недостатков. С одной стороны, внебюджетные средства помогают получить дополнительный источник финансовых ресурсов, что дает возможность сделать устойчивым финансовое положение организации. С другой стороны, возрастание возможностей коммерции в образовании дает возможность усомниться в некоммерческом характере данной сферы, который закреплен в действующем законодательстве. А также, регламентирование использования доходов от внебюджетной деятельности, снижает заинтересованность образовательных организаций в законном получении таких доходов. Другой же стороной этого процесса может стать повышение опасности увода внебюджетных средств в негосударственный сектор.
С учетом вышесказанного, напрашивается вывод, что в условиях действующего бюджетного финансирования решить нынешние проблемы эффективного использования того, что есть чрезвычайно сложно. Это происходит не только ввиду нехватки денежных средств, но из-за недостатков сложившейся организационно-экономической системе деятельности образования.
Сегодня современное образование характеризуется недостаточностью бюджетных средств, выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности, а также несовершенством возможностей получения денежных средств посредством внебюджетных источников. Это одна из главенствующих проблем, затрагивающих данную сферу.
Несмотря на такие проблемы как качество образования, которое должно соответствовать не только требованиям стремительно меняющегося настоящего, но и быть настроенным на отдаленное будущее; недоступность качественного образования для каждого обучающегося, ввиду малой информационной поддержки образования, такой как доступность базы данных, дистанционного образования; развитие связей с рынком труда отходят на второй, а возможно и третий план. В соответствии с нехваткой финансовых ресурсов нельзя говорить об эффективном и действенном решении этих проблем. Также можно предположить, что данные проблемы появились и появляются вследствие нехватки денежных средств.
В результате выявляется целая цепочка непреодолимых последствий: при недостатке финансовых ресурсов, снижается качество образования и его дальнейшее развитие, что приводит к снижению человеческого капитала и падению экономического роста страны.
Выделим основные методы совершенствования системы финансирования образования:
1) Финансирование учебных заведений необходимо производить из бюджетов разных уровней на основании установленных нормативов;
2) Расширения границ привлечения внебюджетных средств. Данное направление быть непротиворечивым и сочетаться с развитием автономии учебных заведений в распоряжении финансовыми ресурсами.
3) Рекомендовано освободить бюджетные учреждения от уплаты налогов с бюджетных средств, к которым отнесены все доходы бюджетного учреждения, в том числе от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества, переданного ему в оперативное управление.
4) Необходимо включение бюджетополучателей в процедуру разработки проекта бюджета. Это вызвано тем, что и действующий порядок распределения бюджетных средств, и установленное законодательством требование перехода к нормативам финансирования должны предусматривать объективно сложившиеся особенности отдельных бюджетных учреждений, образовательных, связанных с их спецификой, материально-технической базой, географическим расположением и др. факторами, которые не могут быть в полной мере предусмотрены главными распорядителями бюджетных средств, составляющих проект бюджета;
5) Выделение финансов на развитие образования из бюджетов всех уровней, включая финансы на приобретение учреждениями образования учебно-лабораторного оборудования и компьютерной техники, развитие библиотек и информационных ресурсов, а также на повышение квалификации преподавателей;
6) Создавать благоприятные условия меценатам и спонсорам, освободив их добровольные взносы в образовательную деятельность от налогов вообще или значительно их снизить. Также рекомендуется отдельно рассмотреть вопрос о льготах, которые обеспечивают стабильное значительное поступление средств из различных внебюджетных источников.
Рассмотрев и применив данные принципы можно говорить об укреплении системы образования страны, повышении благосостояния, а также увеличения экономического роста страны, который зависит от развития человеческого капитала.
Список использованной литературы:
1. Аветисян, И.А. Финансирование расходов на высшее образование в Российской Федерации и направления его совершенствования / И.А. Аветисян // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз. – Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2007.
2. Беляков, С. А. Лекции по экономике образования / С. А. Беляков. - М.: ГУ–ВШЭ, 2007. - 338 с.
3. Беляков, С. А. О налогообложении высших учебных заведений / С. А. Беляков // Университетское управление: практика и ана- лиз. - 1997. - № 2. - С. 3–8.
4. Беляков С.А, Агранович М.Л., Озерова Н.Б., Клячко Т.Л. Москва: Технопечать, Финансирование образования анализ эффективности, 2003, cерия "Управление. Финансы. Образование"
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
6. Макарчева О.А. Статья «Современный механизм внебюджетной деятельности ВУЗа».
7. ФЗ «Об образовании»: от 29 декабря 2012 N 273-ФЗ [Электронный ресурс] : принят Гос. Думой 21 декабря 2012 г. : одобр. Советом Федерации 26 декабря 2012 г // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
8. Налоговый кодекс РФ
9. Якушина Н. А. Статья: «Основные направления совершенствования бюджетного финансирования образования в Российской Федерации» Опубликовано 14.04.2013
10. «Доклад о человеческом развитии 2014 года» (Human Development Report 2014), подготовленном Программой развития Организации Объединённых Наций (ПРООН).